IUB vadītājs Artis Lapiņš
Publicitātes foto
Šodien Ministru kabineta sēdē tiek skatīti darba grupas izstrādātie priekšlikumi par to, kā palielināt publiskā iepirkuma efektivitāti un kādi soļi vajadzīgi tālākai publisko iepirkumu sistēmas attīstībai. Par svarīgākajām publisko iepirkumu sistēmas izmaiņām intervijā stāsta Iepirkumu uzraudzības biroja vadītājs ARTIS LAPIŅŠ.
Cik svarīgi tautsaimniecībai ir publiskie iepirkumi?
Publiskā iepirkuma loma ir ļoti būtiska. Eiropas Savienībā (ES) šiem mērķiem kopumā tiek izlietoti divi triljoni eiro gadā, kas ir apmēram 14% no iekšzemes kopprodukta (IKP). Latvijā katru gadu tiek noslēgti līgumi par vairāk nekā 5,5 miljardiem eiro, kas ir 13–14% no IKP. Pērn noslēgto publisko iepirkuma līgumu vērtība bija pāri par deviņiem miljardiem eiro, ja pieskaita SIA “Eiropas dzelzceļa līnijas” slēgto līgumu par “Rail Baltica pamattrases būvdarbiem Latvijā” 3,7 miljardu eiro apmērā.
Tas nozīmē, ka publiskais sektors nodrošina gan preces un pakalpojumus savām vajadzībām, gan arī publiskos pakalpojumus un infrastruktūru sabiedrībai. Publiskais iepirkums skar plašu nozaru loku, sākot no sociālās aprūpes un ēdināšanas līdz ceļu un ēku būvniecībai. Tāpat bieži vien iepirkuma līgumu izpildē pastarpināti tiek iesaistītas daudzas citas saistītās nozares.
Šogad martā tika izveidota darba grupa, kuras uzdevums bija izvērtēt Latvijas publisko iepirkumu sistēmu. Vai uz šādu soli pamudināja Valsts kontroles (VK) pagājušā gada nogales revīzija “Problēmas un iespējas publisko iepirkumu attīstībai”, kurā tika secināts, ka Latvijas publisko iepirkumu sistēma un normatīvais regulējums ir jāuzlabo, vienkāršojot un paātrinot iepirkumu procesu, kā arī ar iegūto rezultātu samērojot iepirkumu speciālistu ieguldīto darbu?
ES Revīzijas palāta (ESRP) auditu par publiskajiem iepirkumiem ES līmenī veica jau 2023. gadā. Viens no audita secinājumiem bija tāds, ka ES konkurence publiskajos iepirkumos desmit gadu laikā ir samazinājusies uz pusi. Otrs lielais jautājums ir par prioritāšu un mērķu neskaidrību. Skaidrs, ka visu uzreiz nevar sasniegt, bet nav definēta mērķu prioritāte. Rezultātā ir labi un vajadzīgi mērķi, bet tie nāk kopā ar administratīvo slogu un citiem uzslāņojumiem, kas aizēno primāros mērķus.
Pērn VK revīzijā secinātais sasaucas ar ESRP ziņojumu par administratīvo slogu, resursu patēriņu, mērķu sasniegšanu. VK norādīja arī uz to, ka publisko iepirkumu procedūras Latvijā ir sarežģītas, pārāk lēnu attīstās iepirkumu centralizācija, kā arī trūkst profesionālu iepirkumu speciālistu.
Eiropas Komisija plāno priekšlikumu par publisko iepirkumu jomas reformu prezentēt nākamā gada beigās. Kamēr notiks diskusijas un tiks lemts par gala versiju, paies vairāki gadi. Latvijā nebija vēlmes gaidīt trīs, četrus gadus, turklāt vairāki aspekti ir un arī turpmāk būs tikai mūsu valsts kompetencē. Tāpēc šogad martā, lai pārskatītu publiskā iepirkuma regulējumu, finanšu ministrs izveidoja šādu darba grupu.
Kāds ir galvenais darba grupas secinājums? Kas varētu mainīties Latvijas publisko iepirkumu sistēmā?
Tika konstatēts, ka publiskajos iepirkumos ļoti būtisks ir konkurences trūkums. Tas saskan arī ar iepriekš veiktajiem auditiem. Otra problēma ir regulējuma sarežģītība. Ar publiskajiem iepirkumiem var risināt daudzas prioritātes, bet kopējā sarežģītība pieaug ātrāk, nekā tiek sagaidīti rezultāti. Trešais aspekts ir nepietiekama digitalizācija, kas rada papildu administratīvo slogu.
No tā izrietēja arī secinājumi. Priekšlikumi, kas veido reformu, ir iekļauti Finanšu ministrijas informatīvajā ziņojumā “Par darba grupas publiskā iepirkuma efektivitātes palielināšanai rezultātu un priekšlikumiem tālākai publisko iepirkumu sistēmas attīstībai”.
Viens no piedāvājumiem ir atcelt nacionālās iepirkuma procedūru līgumcenu robežvērtības, paliekot tikai pie ES līgumcenu robežvērtībām.
VK revīzijā bija secinājusi, ka iepirkumu procedūras (piemēram, atklāts konkurss, slēgts konkurss) tiek piemērotas no būtiski zemākām līgumcenu robežvērtībām, nekā to pieprasa ES direktīva. VK ieskatā šīs robežvērtības neatbilst aktuālajai ekonomiskajai situācijai: nacionāli noteiktā publisko iepirkumu līgumcenu robežvērtība būvdarbu līgumiem ir pārskatīta 2006. gadā, pakalpojumu un preču līgumiem 2013. gadā, bet “mazajiem” iepirkumiem – 2017. gadā.
Tāpēc darba grupa piedāvā pārskatīt publisko iepirkumu sliekšņus. Attiecīgi preču un pakalpojumu iepirkumos pašreizējo slieksni 10 000 eiro ieteikts palielināt līdz 143 000 eiro, bet būvdarbu iepirkumos – no 20 000 eiro līdz 5 538 000 eiro. Tas nozīmē, ka pasūtītājiem būs lielāka rīcības brīvība, būtiski mazināsies birokrātija, varēs elastīgi izvēlēties atbilstošāko risinājumu, kādā veidā noslēgt līgumus. Ātrumam ir nozīme – jo drīzāk nonākam līdz līgumam, jo raitāk nauda nonāk ekonomikā un tiek nodrošinātas sabiedrības vajadzības.
Tā kā izmaiņas summās ir pietiekami būtiskas, tām pretī būs jāliek drošības mehānismi – informāciju par iepirkuma plāniem vajadzēs publiskot jau no pirmā eiro, lai sabiedrība un piegādātāji varētu sekot līdzi tam, ko, kurš un kādā veidā pirks. Būs jāpublisko arī atskaites par noslēgtajiem līgumiem un to izpildi. Tātad paredzēta plašāka informācijas pieejamība.
Vai iepirkumi, kuru summa bija zemāka par noteiktajām robežvērtībām, šobrīd nav jāpublisko iestāžu tīmekļvietnēs?
Tas ir jāvērtē atkarībā no iestāžu prakses un konkrētā zemsliekšņa iepirkuma. Piemēram, patlaban preču un pakalpojumu iepirkumos zem 10 000 eiro prakses ir ļoti dažādas. Daži pasūtītāji iepirkumus publisko, bet tas notiek reti, jo summas ir relatīvi mazas. Lielākoties pasūtītāji uzaicina vairākus piegādātājus iesniegt piedāvājumus un uzvarētājs tiek izraudzīts tā sauktajā cenu aptaujā.
Gan tagad, gan nākotnē mums nav mērķa likt publiski izsludināt iepirkumus par samērā mazām summām, tas nebūtu ne saprātīgi, ne lietderīgi.
Bet iepirkumus par visai lielām summām publiski izsludināt ir ne tikai vēlami, bet pat vajadzīgi konkurences nodrošināšanai.
Zemsliekšņa iepirkumus ir vienkāršāk administrēt, un pasūtītājam ir lielāka elastība to īstenošanā. Jāpiebilst, ka arī tagad zemsliekšņa iepirkumos ne visiem pasūtītājiem ir jāpiemēro nacionālais regulējums. Sabiedrisko pakalpojumu sniedzējiem – lidostām, ostām, dzelzceļa pārvadātājiem, pastam, elektrības un siltumapgādes uzņēmumiem – publisko iepirkumu līgumcenu robežvērtība jau šobrīd atbilst ES regulējumam.
Pastāv specifiski tirgi, kuros nav konkurences un zemsliekšņa iepirkumu varēs noslēgt vienkāršāk, vienlaikus, protams, sekojot līdzi izmaksām. Bet ir līgumi par lielām summām, kur ir jānodrošina konkurence, un, paaugstinot zemsliekšņa iepirkuma summas, to varēs izdarīt elastīgāk.
Man bija sarunas ar kapitālsabiedrību vadītājiem, sabiedrisko pakalpojumu sniedzējiem, kuri uzsvēra: nevajag iedomāties, ka līgumu par, piemēram, četrus miljonus eiro vērtiem būvdarbiem viņi būtu gatavi noslēgt pēc pirmā cenu piedāvājuma bez konkursa. Tāpat būs publiski izsludināts iepirkums ar prasībām un vērtēšanu.
Vai, paaugstinot zemsliekšņu iepirkumu summas, tiks veicināta konkurence?
Elastība zemsliekšņu iepirkumos ir viens no elementiem. Tomēr tas nav vienīgais, ir jāskata vairāki aspekti.
Otrs aspekts ir izslēgšanas noteikumi. Šībrīža regulējums paredz: ja pretendentam ir 150 eiro nodokļu parāds, tad viņš no konkursa tiek izslēgts.
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2014/24/ES par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK paredz, ka publiskajos virssliekšņa iepirkumos obligāti jāpārbauda divi izslēgšanas iemesli: noteikti noziedzīgi nodarījumi, par kuriem ir stājies spēkā notiesājošs tiesas spriedums, un nodokļu nomaksa.
Darba grupa piedāvā turpmāk arī zemsliekšņu iepirkumos atstāt tikai šos divus kritērijus. Piebilstams, ka iepriekš obligāti bija jāpārbauda 12 izslēgšanas noteikumi.
Pārskatot izslēgšanas noteikumus, būtiski tiek saīsināts iepirkuma process – ir mazāk pārbaudāmās informācijas. Tāpat, ja uzņēmumam ir “A” nodokļu nomaksas reitings, tad pasūtītājs tālāk pārbaudi par nodokļu saistību izpildi neveic, pat ja konkursa laikā parāds ir, piemēram, 200 eiro vai lielāks. Savukārt, ja uzņēmumam, kuram nav “A” reitinga, ir parāds, tad to ļauj nokārtot. Te ir vairāki “zaķi ar vienu šāvienu” – no vienas puses, valstij tiek samaksāti nodokļi, no otras puses, pretendentu parāda dēļ no konkursa neizslēdz, ļauj nokārtot saistības. Prognozējams, ka tādā veidā publisko iepirkumu jomā varētu palielināties konkurence, kā arī būs mazāk pārbaudāmās informācijas.
Vienlaikus, ja pasūtītājs redz, ka sadarbība ar piegādātāju rada riskus, tad, protams, var tikt piemērots jebkurš no paredzētajiem izvēles izslēgšanas noteikumiem.
Kā vēl varētu veicināt konkurenci?
Vērtējot publisko iepirkumu sistēmu kopumā, secinājām, ka pamatprocedūra, kas tiek piemērota, ir atklāts konkurss. Uz “papīra” tā ir ātrākā procedūra. Problēma ir tikai viena – tā ir arī visneelastīgākā procedūra. Ja pasūtītājs nosaka prasības un saņem piedāvājumus, tad viņam nekas cits neatliek kā šos piedāvājumus vērtēt atbilstoši paša noteiktajām prasībām.
Ja atklātā konkursā kāda neuzmanīgi noteikta prasība rada lielu sadārdzinājumu vai ir grūti izpildāma, bet piedāvājums apmierina pasūtītāja vajadzību, tad vai nu piedāvājums ir jānoraida, vai arī jāpārtrauc iepirkums.
Praksē redzam, ka ir ļoti daudz pārtrauktu iepirkumu, tātad padarītais darbs ir nelietderīgs.
Līdz ar līgumcenu robežvērtību maiņu zemsliekšņu iepirkumos būs lielāka elastība – pretendentu nevajadzēs izslēgt sīkumu dēļ, varēs diskutēt ar tirgus dalībniekiem pēc būtības, nonākt līdz darījumam, to noslēgt, izpildot pamatmērķus.
Tā ir būtiska atšķirība, kas arī var veicināt konkurenci.
VK revīzijā secināja, ka veiksmīgu publisko iepirkumu norisi kavē lēnā iepirkumu centralizācijas attīstība. Kopējais centralizēto iepirkumu skaits valstī no 2021. gada līdz 2023. gadam vidēji veidoja 9,4%, bet pērn tas bija 8,5% no kopējā skaita. Ja neņem vērā iepirkumu skaitu, bet līgumcenas, tad centralizēti piešķirto iepirkumu vērtība naudas izteiksmē veido piekto daļu no visu līgumu vērtības. Vai iepirkumus paredzēts turpmāk vēl vairāk centralizēt?
VK revīzijā runā ne tikai par iepirkumu centralizāciju, bet arī par speciālistu vai kompetences trūkumu. Uzsvars nav uz neapdomīgu tiekšanos pēc publisko iepirkumu apjoma centralizācijas. Latvijā ir ierobežota cilvēkresursu pieejamība, tajā skaitā publisko iepirkumu jomā. Kā zināms, cilvēkresursu vairāk nekļūst, īpaši, ja skatāmies uz reģioniem.
Tāpēc informatīvajā ziņojumā valdībai ir iekļauti divi lieli aspekti. Pirmais attiecas uz pašvaldībām: tām vajadzētu centralizēti gan plānot, gan vadīt iepirkumus. Tas nozīmē, ka domes līmenī visiem pašvaldību iepirkumiem ir jāgatavo kopīgs plāns, un, ja noteiktus pakalpojumus kāda iestāde pērk atsevišķi, tērē tam cilvēkresursus un laiku, tad jāizvērtē, vai nav lietderīgi šos pakalpojumus pievienot kopīgam iepirkumam.
Dažas pašvaldības jau tā rīkojas, iepirkumus organizē centralizēti, un snieguma rādītāji ir labi. Bet citām pašvaldībām tas vēl ir priekšā. Darba grupā secinājām, ka līdz secinājumiem par optimālo centralizācijas pakāpi pašvaldībām ir jānonāk pašām.
Finanšu ministrija preses relīzē min, ka tiks paplašināts centralizēti iepērkamo preču un pakalpojumu klāsts, tajā iekļaujot apdrošināšanu, transportu un mobilos sakarus. Kā tas notiks, kuras iestādes to veiks?
Jā, jautājums par centralizētiem iepirkumiem precēm un pakalpojumiem tiešajai valsts pārvaldei ir ne mazāk svarīgs. Darba grupā, diskutējot par ilgtspējas kritērijiem, nonācām pie risinājuma, ka tiks veidoti kompetences centri. Tie paredzēti noteiktās jomās ar mērķi veicināt centralizāciju, standartizāciju un iepirkumu ilgtspēju.
Pirmais kompetences centrs darbosies Zemkopības ministrijas un Latvijas Lauku konsultāciju un izglītības centra paspārnē un pārzinās pārtikas un ēdināšanas iepirkumus. Šīs iestādes vadīs jomu, gan lai sasniegtu mērķus, kas attiecas uz ilgtspējas kritērijiem – vides aspektiem, pārtikas kvalitāti un drošību –, gan arī lai mobilizētu vietējo ekonomiku, ražošanu un attīstītu tās potenciālu.
Otrs kompetences centrs būs Valsts digitālās attīstības aģentūra (VDAA), kas turpinās nodrošināt informācijas un komunikācijas tehnoloģiju iepirkumus.
Trešais kompetences centrs varētu darboties Satiksmes ministrijas resorā attiecībā uz autotransportu. Vēl nevaru atbildēt uz jautājumu, kura ministrijas pakļautības iestāde tā būs, tas vēl ir jāizdiskutē.
Tāpat tiek veidota centralizēta sistēma biroja mēbeļu iepirkumiem, ko veic valsts akciju sabiedrība “Valsts nekustamie īpašumi”.
Latvijas Universitātes Ekonomikas un sociālo zinātņu fakultātes profesore Inna Šteinbuka ir norādījusi, ka galvenais valsts budžeta ietaupījumu avots varētu būt publiskie (valsts un pašvaldību) iepirkumi, jo dažreiz tie ir ļoti dārgi, turklāt neefektīvi. Kā publiskos iepirkumus padarīt efektīvākus?
Tas nav juridiski noregulējams process, bet vienlaikus ir katra pasūtītāja, katras nozares atbildība. Šis laiks, kad pieejamais finansējuma apjoms ir ierobežots, liek nozarēm pārskatīt prioritātes, tajā skaitā to, kas tiek pirkts.
Noteiktās jomās, lai sasniegtu efektīvāku rezultātu, ir jāpieaug konkurencei. Tas nav ne mērķis, ne risinājums, ka ceļu asfaltēsim par 100 kilometriem mazāk. Mērķis ir sabiedrībai nodrošināt to pašu vai pat lielāku pakalpojumu un infrastruktūras apjomu, bet par to samaksāt mazāk un atbilstoši tirgus cenai. Jo lielāka kļūst konkurence, jo vairāk samazinās izmaksas.
Reforma ietver izmaiņas institucionālajā pārvaldībā, līdz ar to Iepirkumu uzraudzības birojs (IUB) kļūs par centrālo vadības iestādi un uzturēs Elektronisko iepirkumu sistēmu un Publikāciju vadības sistēmu, bet VDAA darbu fokusēs uz IKT iepirkumiem.
Lai visu iecerēto īstenotu, svarīga ir digitalizācija. Šobrīd informācijas sistēmu uzturēšana, attīstība, digitalizācijas vadība ir sadalīta starp divām institūcijām. Daļu dara IUB, bet daļu – VDAA. Šī sistēma ir radusies vēsturiski. Ar ierobežotiem resursiem šāda veida sadarbība notiek lēni un ne pārāk efektīvi, ar atšķirīgām prioritātēm.
Turpmāk IUB attīstīs publisko iepirkumu norisei nepieciešamās IT sistēmas, lai procesu padarītu ātrāku un vienkāršāku, tajā skaitā izvairītos no dubultas datu ievades. Patlaban iepirkumu procesu nodrošina IUB uzturētā Publikāciju vadības sistēma (iepirkumu izsludināšana Latvijas un ES līmenī) un VDAA uzturētā Elektronisko iepirkumu sistēma (piedāvājumu iesniegšana).
Tāpat ir svarīga iepirkumu jomas analīze, lai pamanītu, kuriem pasūtītājiem kurās jomās sniegums ir labs, bet kur nepieciešami uzlabojumi. Jau pašreiz daļa pasūtītāju iepirkumus īsteno ātri un efektīvi. Mērķis ir pasūtītājiem palīdzēt uzlabot savu sniegumu.
Vēl plānota ikgadēja pārskata gatavošana Ministru kabinetam par publisko iepirkumu jomu, lai ātrāk politiskā līmenī identificētu problēmsituācijas un tām pievērstu uzmanību.
Iepriekš norādījāt uz publisko iepirkumu sistēmas normatīvā regulējuma sarežģītību. Vai tas nozīmē, ka Saeimā tiks iesniegti Publiskā iepirkuma likuma grozījumi?
Jā, Finanšu ministrijas informatīvais ziņojums “Par darba grupas publiskā iepirkuma efektivitātes palielināšanai rezultātu un priekšlikumiem tālākai publisko iepirkumu sistēmas attīstībai” satur arī priekšlikumus Publisko iepirkumu likuma grozījumiem.
Strukturālās reformas publisko iepirkumu sistēmā pakāpeniski stātos spēkā no 2026. gada. Regulējums par izslēgšanas noteikumiem varēs stāties spēkā uzreiz pēc likuma grozījumu izsludināšanas. Bet, piemēram, digitalizācijas procesam būs jāvelta daudz vairāk laika.
Uzdevums ir izstrādāt risinājumu cenu monitoringam jeb noteikt references cenas, lai varētu salīdzināt iepirkuma rezultātu – vai izmaksas ir vai nav atbilstošas tirgus situācijai. Šo darbu arī nevar izdarīt vienā dienā – ir vajadzīgi metodoloģiski risinājumi, kādā veidā un ko salīdzināt, kā arī būtisks ir datu ieguves jautājums, lai izvairītos no papildu administratīvā sloga radīšanas.
Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas aprēķini liecina, ka Latvijas publisko iepirkumu sistēmā potenciāli varētu panākt vismaz 7% ietaupījumu. Ieviešot šo reformu, publisko iepirkumu izdevumus būtu iespējams samazināt par 2 %–4%. Ja pērn noslēgti līgumi par 5,5 miljardiem eiro, tad ietaupījums būtu no 110 līdz 220 miljoniem eiro gadā. Vai uzskatāt, ka tas tā varētu būt?
Tie ir skaitļi, kas modelēti darba grupā, ņemot vērā pieņēmumu, ka konkurencei ir jāpalielinās. Ja konkurences līmenis jau šobrīd ir labs, tad tiek lēsts, ka papildus varētu ietaupīt 2%. Ja konkurences līmenis ir slikts, tad potenciāls, ko ietaupīt, ir lielāks. Tas nav uzreiz budžetā ieplānojams ietaupījums, tā vairāk ir ekonomiskā modelēšana par potenciālajiem ieguvumiem no reformas radītajām iespējām.
