Pieeja iepirkumiem, kas bija pirms pieciem gadiem, tagad vairs neder

Iepirkumu uzraudzības birojs gada laikā redz līgumus kopsummā par aptuveni 3,3 miljardiem eiro. Tā ir summa, kas līdzvērtīga trešdaļai Latvijas gada budžeta. Cik kvalitatīvi ir šie līgumi? Vai varam runāt par pasūtītāju godaprātu, tērējot publisko naudu?

Uzskatu, ka vairāk ir jārunā par iepirkumu līgumu atbilstību un efektivitāti. Piemēram, Eiropas Komisija pētījumos ir atzinusi, ka nelietderīgi izdevumi lielākoties rodas nevis no apzinātas ļaunprātīgas rīcības, bet lielāka problēma ir nezināšana un nemācēšana. Nākotnes uzdevums ir cilvēkresursu izglītošana un maksimāla efektivitāte.

Lielāka problēma ir nezināšana un nemācēšana.

Iepirkumu procesos ir bijušas neatbilstības normatīvajiem aktiem, taču tas nenozīmē, ka kāds ir nozadzis naudu un noslēgumā rezultāts būs neefektīvs. Iepirkumu kopējā kvalitāte daudzos segmentos pakāpeniski uzlabojas, bet, protams, tā vienmēr varētu būt labāka.

2023. gada 1. janvārī stāsies spēkā grozījumi gan Publisko iepirkumu likumā, gan Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likumā. Ko tie paredz?

Izmaiņas likumos, kuru izskatīšana bija samērā ilga, varētu iedalīt vairākos blokos, kuri attiecas gan uz atbilstību, gan efektivitāti.

Atbilstības jomā regulējumā tiek precizētas atsevišķas nianses, lai mazinātu interešu konflikta iespējamību.

Tiek precizēti noteikumi, kas paredz izslēgšanu no līdzdalības iepirkumos, ja pretendents savā profesionālajā darbībā ir pieļāvis būtiskus pārkāpumus vai nav nodrošinājis noslēgta līguma izpildi.

Ar grozījumiem tiek veiktas izmaiņas efektivitātes jomā, lai mazinātu iespēju, ka konkursā piedalās tikai viens pretendents. Izmaiņas skar iepirkuma sagatavošanās posmu, nosakot, ka gadījumā, ja tiek saņemts viens piedāvājums, pasūtītājam nav pienākuma pārtraukt konkursu un iepirkumu var turpināt, ja ir veikta tirgus izpēte, tirgus dalībnieki ir laicīgi informēti par iepirkumu, tiem ir dota iespēja komentēt prasības.

[Publisko iepirkumu likums papildināts ar 41. panta divpadsmito daļu, kas paredz pārtraukt iepirkuma procedūru, ja pieteikumu vai piedāvājumu ir iesniedzis tikai viens kandidāts vai pretendents, izņemot noteiktus gadījumus, piemēram, ja pasūtītājs pirms iepirkuma procedūras izsludināšanas ir likumā noteiktajā kārtībā rīkojis apspriedi ar piegādātājiem. Šeit – red. piez.]

Eiropas Komisijas pētījumā “Single bidding and non-competitive tendering”1 ir paustas bažas par lielo iepirkumu skaitu, kuros nav piegādātāju konkurences. Cik liela šī problēma ir Latvijā?

EK vērtē 12 indikatorus, un kopumā novērtējums ir labs.

Ir iepirkumi, kuros ir salīdzinoši liela konkurence, bet ir arī tādi, kuros konkurence nepastāv. Līdz šim vienā iepirkumā vidēji ir saņemti četri piedāvājumi. Tomēr lielākā problēma Latvijā ir konkursi, kuros piesakās tikai viens pretendents, – tie ir 25% no visiem iepirkumiem, kas ir salīdzinoši daudz. EK ir norādījusi, ka šis ir jautājums, ar kuru mums vēl ir jāstrādā.

Globālie spēlētāji tik ļoti neraujas piedalīties mūsu iepirkumos.

Diemžēl nav universālas formulas, kā šo problēmu atrisināt. Jāņem vērā dažādi faktori. Nereti tiek piesaukts reģionālais, ģeogrāfiskais, tā sauktais “nomales” efekts. Latvijas tirgus ir mazs. Piemēram, šobrīd visiem ir aktuāli saules paneļi, pieprasījums Eiropā ir ļoti augsts, savukārt Latvijas iepirkumi ir salīdzinoši mazāki. Līdz ar to globālie spēlētāji tik ļoti neraujas piedalīties mūsu iepirkumos.

Konkurence ir vajadzīga, lai ne tikai cenas un izmaksas noturētu saprātīgā līmenī, bet arī lai panāktu attīstību.

Vai tirgus izpēte pirms iepirkuma izsludināšanas palīdzēs samazināt tādu konkursu, kuros piesakās viens pretendents, īpatsvaru?

Uzņēmēji ir akcentējuši, ka, lai būtu sekmīgs iepirkums, ir svarīgs sagatavošanās posms – tirgus izpēte. Arī tiesas savos spriedumos ir vērsušas uzmanību pasūtītāja atbildībai radīt tādus apstākļus, lai konkurence būtu iespējama. Nevajag, protams, absolutizēt.

Nekad nebūs tā, ka 100% visos iepirkumos būs liela konkurence.

Šis ir izaicinājums vairākām valstīm Eiropā.

Kurās nozarēs problēma ar vienu pretendentu iepirkumos ir izteiktāka?

Visizteiktāk tas ir redzams IT jomā, sistēmu izstrādē, kā arī medicīnas un autotransporta nozarē – visā, kas ir saistīts ar mašīnu nomu, piegādi.

Pirms vairākiem gadiem analizējām konkurences aspektus pašvaldībās. Vietējās varas bieži norādīja, ka atrodas tālu no centra, tāpēc trūkstot piegādātāju. Vienlaikus novērojām, ka divās blakus esošās pašvaldībās iepirkuma konkursi var notikt ar atšķirīgiem rezultātiem – vienā piesakās daudz pretendentu, savukārt otrā ar konkurenci nav pārāk labi. Nenoliedzu, ka var būt nianses, tomēr tendence iezīmējas.

Pašvaldības, kuras vairāk iegulda tajā, lai būtu konkurence, sasniedz labākus rezultātus.

Tas ir jautājums par tirgus izpēti. Daudzi pasūtītāji, negaidot regulējuma stāšanos spēkā, jau ir pievērsušies šim jautājumam. Tāda pieeja, kāda bija pirms pieciem gadiem, visticamāk, tagad vairs neder. Nevar paņemt veco tehnisko specifikāciju un izsludināt konkursu. Iespējams, vajadzība nav ļoti mainījusies, bet tirgus šo gadu laikā ir kļuvis citāds.

Esat norādījis, ka daudzo pasūtītāju dēļ tirgus ir sadrumstalots, bieži vien dominē īstermiņa domāšana, kas var kaitēt konkurencei. Vai situācija ir mainījusies, vai viss ir palicis tāds pats?

Pasūtītāju skaits joprojām ir salīdzinoši liels, bet sistēma – decentralizēta. Līdz ar to, lai vairotu izpratni un dotu impulsu, visu nākas darīt, veicot izmaiņas regulējumā. Ja Latvijā būtu, teiksim, ne vairāk par 50 pasūtītāju, regulējums, kas kādā brīdī var šķist pārlieku formāls, visdrīzāk, nebūtu vajadzīgs.

Vai redzat kādas centralizācijas iespējas, lai nebūtu tik daudz pasūtītāju un produkts neizmaksātu tik dārgi?

Noteikti. Ir apjomu un kompetences centralizācija. Ja runājam par pēdējo, tā ir lielākā daļa būvdarbu un IT iepirkumu. Katrai mazajai iestādei ir grūti saglabāt kompetenci, lai iegādātos šos pietiekami sarežģītos pakalpojumus. Bet ir kompetences centru speciālisti, kuri to var izdarīt. Tiesa, šajos gadījumos nebūs iespējams sasummēt apjomus. Katram pasūtītājam ir atšķirīgas prasības, pieeja, ir dažāda dokumentu kvalitāte – vienmēr ir vieglāk strādāt, ja pretī gaida vienādu līmeni.

Vēl viens svarīgs aspekts ir apjoms. Esam daudz izdarījuši, izveidojot elektronisko iepirkumu sistēmas katalogus. Lai virzītos tālāk, jārunā par standartizāciju. Minēšu vienkāršu piemēru. Ja viena iestāde pērk dzeltenas, bet otra – sarkanas – pildspalvas, tad, apvienojoties un pērkot noteikta apjoma abu veidu pildspalvas, neveidojas lielāks apjoms. Ir jāspēj vienoties, ka visi kopā pērkam zilas pildspalvas. Tas ir ļoti liels izaicinājums – vienoties, kādam ir jābūt pakalpojumam. Tas ir aktuāli, piemēram, vairākās medicīnas, sociālās aprūpes iestādēs.

Jāpiebilst, ka paralēli norit procesi, kurus vēl neredzam datos. Patlaban tiek ieviesta teritoriālā reforma, kuras rezultāti nav tūlītēji, bet ar laiku būs redzami. Šobrīd daudzas iestādes sūta izmaiņu pieprasījumus IUB sistēmās, lai atspoguļotu izmaiņas pēc reformas. Lielā mērā centralizācijas procesi notiek pašvaldībās, taču potenciāls vēl ir.

Publiskajos iepirkumos viena no būtiskākajām problēmām ir aizliegtas vienošanās jeb karteļi. Konkurences padome jau 2018. gadā ir vērsusi uzmanību raksturīgākajiem trūkumiem konkurences uzraudzībā, kā vienu no konkurences vides galvenajiem riskiem norādot iepirkumu karteļus. Tāpat EK savā 2019. gada ziņojumā “Fighting collusion in public procurement”2 ir uzsvērusi, ka slepenas vienošanās uzskatāmas par galveno riska faktoru efektīvam publisko līdzekļu izlietojumam, jo palielina pasūtītāju izmaksas līdz pat 60%, salīdzinot ar to, kādas tās būtu parastos tirgus apstākļos.

Viena no problēmām esošajā regulējumā ir pasūtītāja samērā ierobežotā iespēja rīkoties, ja ir atklāti būtiski pārkāpumi līguma izpildē, kamēr nav stājies spēkā galīgais tiesas spriedums. Tas ir ilgs periods, kura laikā pasūtītājam nav iespējas lemt par turpmāko rīcību. Tas ir viens no jautājumiem, kuru risina ar likuma grozījumiem. Vai tas izslēgs tirgus dalībnieku vienošanās iespēju? Droši vien, ne. Ja ir notikusi šāda vienošanās, tad tas ir jautājums par sekām.

Lai izskaustu aizliegtas vienošanās, svarīgi, kā valstī kopumā attīstās konkurences vide, kāda ir iestāžu, kuras uzrauga un izmeklē tirgu, rīcība, lai atklātu šādus pārkāpumus.

Arī lielajās Eiropas Savienības valstīs ik pa laikam tiek atklātas aizliegtas vienošanās.

Nesen kādas asociācijas vadītājs, runājot par augstajām šībrīža cenām, teica, ka nav problēmu dažiem cilvēkiem sanākt kopā un vienoties. Mazā tirgū aizliegtas vienošanās risks ir daudz augstāks nekā lielā tirgū.

Protams, tāpēc ir jautājums par konkurences vidi kopumā un tirgus atvērtību ārvalstu piegādātājiem, lai nevarētu vienoties par divreiz lielākām cenām, jo kāds nāktu no malas un piedāvātu labākus nosacījumus. Ja ir nesodāmības sajūta, tad liela varbūtība, ka notiks aizliegtas vienošanās.

Šovasar plaši izskanēja informācija par viena autobusu parka neizpildītajiem reisiem. Nozares pārstāvji norādīja, ka iepirkuma konkursā nav ņemti vērā uzņēmuma reputācijas riski. Kā šo aspektu regulē Publisko iepirkumu likums?

Publiskajos iepirkumos tiek vērtēta reputācija. Ir izslēgšanas nosacījumi, ar kuriem pārbauda, vai nav negatīvu faktu, kas liecina par sliktas reputācijas esamību. Lai nodrošinātu atklātību un konkurenci, tie ir izmērāmi kritēriji, piemēram, nodokļu parādi, neizpildīti līgumi. Tiek vērtēta arī pozitīvā reputācija –, vai uzņēmums iepriekš ir uzņēmies un izpildījis līdzīgu līgumu.

Bieži vien diskutējam, ka nav kritēriju, pēc kuriem konkrētās situācijās izslēgt attiecīgo piegādātāju. Piemēram, līgumsaistību nepildīšana var būt gan biznesa neveiksmes, gan ļaunprātīgas saistību nepildīšanas sekas. Izsecināt, kas katrā gadījumā noticis, ņemot vērā tikai noteiktus kritērijus, ir grūti. Tā ir katra komersanta iekšējā “virtuve”.

Ar grozījumiem likumā esam pilnveidojuši reputācijas pārbaudes regulējumu, panākot, ka, lemjot par piegādātāja pielaidi konkrētam iepirkumam, var tikt ņemti vērā būtiskie profesionālās darbības pārkāpumi pagātnē.

Minētais autobusu reisu neizpildes gadījums ir līguma nosacījumu neizpilde. Atbilstoši līgumam ir jābūt iespējai gan sodīt, gan panākt, ka tas tiek pildīts.

Reputācijas riski nevarētu būt mūžīgi, jo uzņēmumam var mainīties īpašnieki un kompānija pēc kāda laika var sākt strādāt citādi.

Tāpēc ir terminēti arī izslēgšanas nosacījumi. Vienā gadījumā tie 12 mēneši, citā – 18 mēneši vai trīs gadi, ar tiesas spriedumu var noteikt ilgāku termiņu. Ar grozījumiem ir noteikts, ka izslēgšanas noilguma termiņš būs trīs gadi, tomēr vienlaikus ir paredzēts arī mehānisms uzticamības atjaunošanai, piemēram, veikt darbības, lai atlīdzinātu nodarīto kaitējumu, kā arī tiek paredzēta iespēja pierādīt, ka uzņēmums ir mainījies, proti, ir citi valdes, padomes locekļi utt. 

Kāda ir Iepirkumu uzraudzības biroja lēmumu apstrīdēšanas tendence, respektīvi, apstrīdēto iepirkumu īpatsvars pret apstrīdamajiem iepirkumiem?

2019. gadā un 2021. gadā tika apstrīdēti 8% iepirkumu, bet 2020. gadā – 11%. Savukārt šogad, ieskaitot jūliju, – 5%.

Aptuveni 45% sūdzību ir pamatotas. Apmēram puse iesniegumu ir par iepirkuma konkursa rezultātiem, bet otra puse – par nolikumā ietvertajām prasībām.

Konkurence un apstrīdēšanas mehānisms spiež pasūtītājus pieņemt maksimāli pamatotus lēmumus, kuriem būs efektīvāks rezultāts.

Publisko iepirkumu likumā pirms vairākiem gadiem iestrādāja principu, kas paredz saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma piemērošanu. Cik daudz tas tiek ņemts vērā iepirkumos?

Saimnieciskā izdevīguma kritērijs tiek ņemts vērā vidēji 23% iepirkumu. Pārējos gadījumos izšķiroša ir zemākā cena, jo tā ir vienkāršāk un saprotamāk. Ilgtermiņā tas ne vienmēr rezultējas efektīvākajos risinājumos. Piemēram, runājot par ēkas dzīves ciklu, būvdarbi veido samērā mazu daļu no kopējām izmaksām. Tāpēc ir svarīgi saprast un novērtēt, cik daudz būve izmaksās visā ekspluatācijas laikā. Tas ir virziens, kurā pamazām dodamies.

Saimnieciskā izdevīguma kritērijs šobrīd tiek ņemts vērā vidēji 23% iepirkumu.

Ar grozījumiem likumā ir definētas pirmās preču un pakalpojumu grupas, kuru iepirkumos būs obligāts pienākums izvēlēties saimnieciski izdevīgāko piedāvājumu. Tas nozīmē vērtēt ne tikai piegādes izmaksas, bet arī aprites cikla un citus ar kvalitāti saistītus faktorus.

Vai iepirkumu jomā redzat vēl kādas aktuālas problēmas, kuras vajadzētu novērst?

Krīze, izmaksu kāpums, kas ir saasinājies kara Ukrainā kontekstā, labi izgaismo vēl vienu problēmu – līguma vadību krīzes apstākļos. Vai līgumos tiek paredzēta iespēja un risinājumi, kā nepieciešamības gadījumā varētu pielāgoties objektīvām izmaiņām, kuras slēgšanas brīdī ne vienmēr ir prognozējamas?

Pat apzinoties, ka notiek izmaiņas, ir būtiski tās arī izprast, jo ar procedūru pārzināšanu nepietiek, ir jāseko līdzi procesiem tirgū, analizējot biržu indeksus u. c. Ir pasūtītāji, kuriem ir ļoti laba kapacitāte, kuri spēj piedāvāt pamatotus risinājumus, bet ir citi, kuriem nav izpratnes, no kura gala vispār sākt.

1 Viens piedāvājums un nekonkurējošs konkurss.

2 Cīņā pret vienošanos publiskajos iepirkumos.