|
Galvenie riski MI ieviešanā publiskajā sektorā
MI ieviešana valsts pārvaldē rada vairākus būtiskus riskus, kuri savlaicīgi jāapzina:
- Nepietiekama sagatavotība, regulējuma trūkumi, institucionālā kapacitāte un finanšu riski
Daudzām valsts pārvaldes institūcijām joprojām trūkst svarīgu priekšnosacījumu, lai MI risinājumus ieviestu atbildīgi. Tas attiecas gan uz nepilnībām normatīvajā regulējumā un tehnoloģiju pieejamību, gan darbinieku prasmēm. Valsts kontroles revīzijas (piemēram, 2023. gada ziņojums par digitālo pārvaldību) novērtējumā norādīts uz normatīvā regulējuma fragmentāciju, nepietiekamu tehnoloģisko bāzi, vājo cilvēkkapitālu un pārbaudītas labās prakses trūkumu. Zemā sagatavotības pakāpe nozīmē, ka pamatelementi – juridiskās vadlīnijas, tehniskā infrastruktūra un cilvēkkapitāls – bieži vien nav pietiekami attīstīti, radot augstu risku MI projektu veiksmīgai īstenošanai.
Vienlaikus pastāv arī nozīmīgi finanšu riski. MI ieviešanai nepieciešams ne tikai atbilstošs normatīvais regulējums un tehnoloģijas, bet arī ilgtspējīgs finansēšanas modelis, jo MI ieviešanai vajadzīgi ievērojami ieguldījumi sākotnējā izstrādē, kā arī ilgtermiņa uzturēšanā un attīstībā. Bez precīza atbildību sadalījuma, stratēģiskās vadības un koordinācijas pastāv risks, ka publiskie līdzekļi tiks novirzīti neatbilstošiem, fragmentētiem risinājumiem, kas nav pielāgoti konkrētajām institūcijām un netiek pilnvērtīgi izmantoti. Tas var novest pie resursu izšķērdēšanas, valsts pārvaldes reputācijas riskiem un zemas ilgtermiņa atdeves. Tādēļ jau agrīnā posmā jāparedz finansējums ne tikai tehnoloģiju izstrādei, bet arī ieviešanas koordinācijai, sistēmiskai kvalitātes uzraudzībai un darbinieku kapacitātes stiprināšanai.
- Cilvēkresursu un administratīvās kultūras izaicinājumi
Neraugoties uz veiktajām apmācībām, valsts pārvaldē joprojām trūkst MI prasmju un ekspertu. Vienlaikus daļa nodarbināto MI var uztvert ar bažām (piemēram, bailes zaudēt darbu vai straujas pārmaiņas), kā tas jau patlaban notiek globālajos uzņēmumos, piemēram, INTEL Corporation. Psihosociālie riski – darba nestabilitāte, izolācija vai samazināta apmierinātība ar darbu – ir reāli un var izraisīt pretestību jauniem risinājumiem. Bez pietiekamas kompetences un uzticēšanās arī labus risinājumus var neieviest vai noraidīt. Tāpat, ja nav sadarbības ar apmācību nodrošinātājiem vai ārējiem ekspertiem, pat labi iecerēti MI pilotprojekti var neizdoties kvalificētu speciālistu trūkuma dēļ.
- Datu kvalitāte un tehnoloģiju ierobežojumi
MI efektivitāte ir tieši atkarīga no datu kvalitātes un sistēmas, kas to pārvalda. Latvijas valsts pārvaldes iestādes nereti izmanto dažādu formātu nepilnīgus un neintegrētus datu kopumus un novecojušas IT sistēmas. LIKTA (2023) pārskatā par digitālo briedumu akcentēts, ka nav vienotu datu pārvaldības standartu vai skaidru atbildības mehānismu. Bez modernizētas IT infrastruktūras un konsekventas datu stratēģijas pastāv risks, ka MI projekti balstīsies uz nepiemērotiem ievaddatiem un radīs kļūdainus secinājumus.
- Ētiskie, algoritmiskie un uzraudzības riski
Ja nepastāv pietiekama uzraudzība un ietekmes novērtēšana, MI sistēmas var darboties kļūdaini vai neobjektīvi. T. s. jūtīgajās jomās, piemēram, sociālajos pakalpojumos vai policijas darbā, nekontrolēts algoritms varētu negodīgi liegt pieeju sociālajiem pabalstiem vai kļūdaini veikt personu identificēšanu. Ētiskie riski, kā, piemēram, algoritmu necaurredzamība, iespējama diskriminācija vai privātuma pārkāpumi, ir lieli, ja valsts pārvalde neievieš pietiekami stingrus MI ētikas regulējumus un pārskata atbildības pasākumus. Publiskajos iepirkumos reti prasa pierādīt MI risinājumu kvalitāti. Piemēram, OECD (2021) ziņojumā “AI in the Public Sector” norāda, ka publisko iepirkumu procesi parasti fokusējas uz izmaksām un pretendenta reputāciju, nepieprasot pierādījumus par MI sistēmu veiktspēju, datu kvalitāti vai risku ietekmi. Pakalpojumu sniedzējiem lielākoties nav pienākuma atklāt savus algoritmus vai iespējamās neobjektivitātes, bieži vien aizbildinoties ar komercnoslēpumu, kas var liegt valsts pārvaldes iestādēm veikt kritisku MI sistēmu novērtēšanu. Rezultātā pastāv risks, ka valsts pārvalde var ieviest necaurskatāmus (“melnās kastes”) MI rīkus, neapzinoties to ietekmi uz sabiedrību. Tomēr jaunais MI akts paredz stingrākas prasības augsta riska MI sistēmām, tostarp prasību reģistrēties ES datubāzē, nodrošināt dokumentāciju par datu kvalitāti, algoritmu loģiku, testēšanu un ietekmes novērtējumu.
Pieminētie riski nav teorētiski. Lielbritānijā kļūdaini algoritmi noveda pie nevainīgu cilvēku arestiem (skat. Big Brother Watch, 2022), bet Nīderlandē Toeslagenaffaire radīja diskriminējošus lēmumus sociālo pabalstu jomā. Šie piemēri ir kā brīdinājums Latvijai par potenciālajiem MI ieviešanas draudiem bez atbilstošas kontroles un uzraudzības. Nepārvaldīti MI riski var pāraugt skandālos, kaitēt iedzīvotājiem un iedragāt uzticību valsts varai.
Minētās nepilnības norāda uz nepieciešamību pēc daudz pārdomātākas pieejas risku pārvaldībai – VARAM kā koordinējošās institūcijas ar MI ieviešanas stratēģiskās pārraudzības funkciju (MIVP) lomas stiprināšanas. Tā spētu sinhronizēt publiskā sektora vajadzības ar MI piegādātāju piedāvājumu, nodrošināt, ka modernizācija ir inovatīva un atbildīga, uzraudzīt kvalitāti un sekmēt sabiedrības uzticēšanos.
MIVP funkcijas stratēģiskā loma
Lai novērstu iepriekš minētos riskus, Latvija un citas valstis varētu gūt ievērojamu labumu no MIVP koordinācijas funkcijas pilnvērtīgas ieviešanas valsts pārvaldē. Šādi VARAM (koordinators) nodrošinātu, ka MI ieviešana notiek sabiedrības interesēs. Tas kalpotu kā labās prakses uzraugs starp valsts pārvaldes iestādēm un tehnoloģiju izstrādātājiem, veicinot sadarbību, kopīgu izpratni un atbildīgu inovāciju. Mērķis būtu panākt, ka ar MI risinājumiem tiek risinātas reālas problēmas, tie ir iekļaujoši un kritiski izvērtēti, atbilst sabiedrības vajadzībām, demokrātiskajām vērtībām un ilgtermiņa politikas mērķiem un ka valdība saglabā stratēģisku kontroli pār tehnoloģiju izmantošanu. Koordinators arī tieši vai pastarpināti pārstāvētu sabiedrības intereses visos MI projektu posmos.
Praktiski tas nozīmētu, ka koordinators iesaista MI jau agrīnā rīcībpolitikas plānošanas posmā (fokusējoties uz problēmu pareizu definēšanu un attiecīgās valsts pārvaldes iestādes gatavības novērtēšanu, nevis mehānisku jaunās tehnoloģijas uzspiešanu) un atbalsta hibrīdu pieeju – stiprina valsts pārvaldes iestāžu iekšējās kompetences, vienlaikus veicinot ārējo inovāciju partnerības ar MI uzņēmumiem, jaunuzņēmumiem vai pētniecības laboratorijām, lai noteiktu atbilstošus rīkus. Rezultātā MI iniciatīvas tiktu saskaņotas ar reālajiem rīcībpolitikas mērķiem un iedzīvotāju vajadzībām, nevis tehnoloģiju aktualitātēm, vienlaikus efektīvāk izmantojot privātā sektora radītos risinājumus. Piemēram, tas varētu palīdzēt Valsts ieņēmumu dienestam (VID) sekmīgāk integrēt mašīnmācīšanos, lai auditos vieglāk identificētu krāpšanu, pilsētu administrācijām – ieviest kvalitatīvus MI tērzēšanas robotus iedzīvotāju jautājumu apkalpošanai, automatizēt klientu pieprasījumu apstrādes rīkus valsts iestādēs, kā arī nodrošināt atbalstu E-veselības sistēmai, piemēram, pacientu datu šķirošanā, sociālajā politikā, modelējot atbalsta pasākumus iedzīvotāju grupām ar augstāku riska pakāpi, vai vides pārvaldībā, prognozējot piesārņojumu un optimizējot resursu izmantošanu u. c. Rezultātā MI varētu kļūt par integrētu, ilgtspējīgu publisko pakalpojumu sniegšanas sastāvdaļu, kas atbilst valsts pārvaldes misijai.
MIVP funkcijas pilnvērtīgs nodrošinājums ļautu arī mērķtiecīgāk veicināt publiskā un privātā sektora partnerības (PPP) MI jomā, zinot, ka daudzus progresīvus risinājumus var piedāvāt tieši privātais sektors. Turpretī valsts pārvalde varētu, piemēram, organizēt “MI izaicinājuma” programmas, kurās nozaru ministrija definētu publisku problēmu un tehnoloģiju uzņēmumi vai pētnieki sacenstos, lai to atrisinātu, vai arī veicināt kopīgas attīstības partnerību starp valsts pārvaldes institūcijām un pakalpojumu sniedzējiem. Minētajās sadarbībās koordinatora loma būtu palīdzēt nodrošināt, ka ikvienas puses gaidas ir skaidri definētas, risinot tādus jautājumus kā datu koplietošanas līgumi, intelektuālais īpašums un publiskā sektora standartu ievērošana. Koordinators darbotos kā starpnieks starp publiskā sektora prasībām (piemēram, drošība, vienlīdzība, pārredzamība) un tehnoloģiju nozares praksi (elastīga izstrāde, iteratīva projektēšana). Duālā loma – valsts pārvaldes spēju stiprināšana, vienlaikus izmantojot ārējās inovācijas, – būtu spēcīga pieeja, jo tā visaptverošā veidā saistītu stratēģiju ar izpildi, rīcībpolitiku ar tehnoloģijām:
- Koordinators palīdzētu nodrošināt, ka pirms tehnoloģijas izmantošanas tiek skaidri definēta risināmā problēma un izvērtētas iestādes vajadzības, iesaistot visas puses. Tas novērstu risku “ieviest MI tikai ieviešanas dēļ” un saistītu risinājumu ar izmērāmu sabiedrisko ieguvumu un stratēģiskajiem mērķiem.
- Koordinators sadarbībā ar VAS mērķtiecīgi organizētu darbinieku apmācības un pārmaiņu vadības pasākumus, lai celtu MI prasmes un uzticēšanos. Semināri, praktiskās mācības un vadības apmācības veicinātu kopīgu izpratni un uzticēšanos MI, lai darbinieki to uztvertu kā palīgu, nevis draudu un būtu gatavi izmantot jaunos risinājumus.
- Koordinators palīdzētu valsts pārvaldes iestādēm rūpīgi izvērtēt MI risinājumus pirms to ieviešanas – pārbaudītu, vai tiem nav aizspriedumu un vai tiek ievēroti privātuma, drošības un ētikas principi. Tas palīdzētu organizēt neatkarīgus algoritmu auditus un ieviest iestādēs iekšējās ētikas uzraudzības procedūras. Uzsverot pārredzamību un atbildību, koordinators palīdzētu izvairīties no būtiskām kļūdām un vairotu sabiedrības uzticību valdības MI sistēmām. Tā vietā, lai problēmu risināšanu uzticētu ārējam darbuzņēmējam un cerētu uz labāko, koordinators veicinātu “kopradīšanas procesu” starp valsts pārvaldes un tehnoloģiju ekspertiem. Tas ietvertu daudznozaru komandu izveidi, apvienojot valsts pārvaldes jomas ekspertus, IT darbiniekus, juridiskos/rīcībpolitiku konsultantus ar MI inženieriem, datu zinātniekiem un lietotāja pieredzes (UX) dizaineriem, lai kopīgi izstrādātu risinājumu. Koordinators sekmētu sadarbības ietvaru, nodrošinot, ka MI risinājumi ir kopsadarbības rezultāts.
Kopumā koordinators būtu tieši iesaistīts minēto risku pārraudzībā un darbotos kā drošības garants, lai publiskā sektora MI inovācijas tiktu īstenotas ar pienācīgu pārbaudi, darbinieku spēju stiprināšanu un sabiedrības vērtību ievērošanu. Tas nodrošinātu, ka MI kalpo sabiedrības interesēm un tai netīši nekaitē, vienlaikus ceļot publiskā sektora MI ieviešanas standartus un apliecinot, ka modernizācija var norisināties, neupurējot ētikas normas vai atbildību. Koordinators varētu būt arī kā vienojošais elements starp stratēģiju un ieviešanu, padziļināti izvērtējot valsts pārvaldes iestāžu MI iniciatīvu mērķtiecību un sagatavotību. Tā pienākumos ietilptu MI ieviešanas procesa caurskatāmība, kopējas izpratnes un metodoloģijas stiprināšana, kā arī MI kvalitātes kritēriju nostiprināšana. Tā palīdzētu veidot savstarpēji salīdzināmus un pārvaldāmus MI projektus valsts pārvaldē.
Secinājumi un ieteikumi
Rīcībpolitiku veidotājiem un publiskā sektora vadītājiem Latvijā būtu jāveic daži praktiski soļi:
- Iespējot MIVP koordinācijas funkciju vai piesaistīt atbilstošus sadarbības partnerus
Izveidot īpašu MI koordinācijas struktūrvienību – VARAM – un sistemātisku sadarbību ar organizācijām, uzņēmumiem vai ekspertiem, kuriem ir zināšanas par valsts pārvaldes funkcionēšanas labo praksi, rīcībpolitiku veidošanu, juridiskā un tehniskā kompetence un kuri kā pakalpojumu spētu nodrošināt atbalsta pasākumus MI koordinēšanai un ieviešanai. Tā palīdzētu valsts pārvaldes iestādēm identificēt stratēģiski nozīmīgus MI lietojumus, nodrošināt atbilstību normatīvajiem aktiem un kritiski izvērtēt risinājumus pirms to ieviešanas. Ieteicams turpināt veidot centralizētu “labās prakses” resursu krātuvi, kur tiktu uzkrāta un analizēta MI risinājumu pieredze Latvijas valsts pārvaldē. Tādējādi varētu mācīties no citu institūciju kļūdām un panākumiem, kā arī veicināt efektīvāku, uz datiem balstītu MI ieviešanu nākotnē.
- Veikt MI gatavības auditus
Pirms jaunu MI projektu sākšanas valsts pārvaldes iestādēm būtu jāveic datu kvalitātes, IT infrastruktūras un politikas gatavības novērtējums. Konstatētās nepilnības (nekvalitatīvi dati, novecojušas sistēmas, iztrūkstošs normatīvais regulējums) jānovērš laikus, izstrādājot skaidru “MI gatavības” ceļa karti.
- Stiprināt MI iepirkumu un pārvaldības kritērijus
Atjaunināt publiskā iepirkuma un projektu vadības noteikumus, iekļaujot prasības algoritmu caurskatāmībai un riska izvērtējumam. Piemēram, MI sistēmu iepirkumos pieprasīt piegādātājiem pierādīt risinājuma veiktspēju un atļaut neatkarīgus algoritmu auditus.
- Investēt darbinieku apmācībā un pārmaiņu vadībā
Novirzīt resursus darbinieku mērķtiecīgai un pielāgotai izglītošanai par MI un pārmaiņu vadību visos valsts pārvaldes hierarhijas līmeņos. Tehniskās apmācības speciālistiem, kopējas izpratnes veidošana personālam un vadītāju izglītošana datu virzītu lēmumu pieņemšanā palīdzētu mazināt pretestību un veicinātu pielāgošanos jaunajām tehnoloģijām.
- Iesaistīt lietotājus risinājumu veidošanā
Izstrādājot MI risinājumus, būtu jāizmanto koprades un uz lietotāju orientētas dizaina metodes. Darbnīcas, pilotprojektu komandas un “dizaina sprinti” ar nākamajiem lietotājiem (ierēdņiem vai iedzīvotājiem) uzlabotu MI rīku atbilstību un lietojamību un sekmētu uzticēšanos. Līdzdalība mazinātu lietotāju pretestības un “melnās kastes” riska iespējamību.
- Nodrošināt nepārtrauktu ētikas uzraudzību
MI ieviešana jāvada ar regulāriem auditiem un uzraudzību. Jānosaka, vai MI sistēmas neizrāda aizspriedumus vai nepieļauj kļūdas, un jāseko līdzi MI pieņemto lēmumu sekām, veicot nepieciešamos pielāgojumus laika gaitā. Koordinators vai piesaistītie eksperti varētu palīdzēt ieviest nepārtrauktās atgriezeniskās saites procesu, saglabājot sabiedrības uzticību un novēršot reputācijas riskus. Tāpat, ievērojot labāko starptautisko praksi, valdība, piemēram, varētu pieņemt OECD MI principus vai līdzīgas vadlīnijas kā daļu no MI ieviešanas procesa atskaites kontrolpunktiem.
Noslēgumā
Publiskajā sektorā MI panākumi būs iespējami tikai tad, ja tiks atzītas un novērstas kritiskās nepilnības, sākot no neprecīza normatīvā regulējuma un datu ierobežojumiem un beidzot ar prasmju trūkumu un ētikas riskiem, un ja tiks ieguldīts īpašā valsts pārvaldes koordinējošā atbalsta nodrošinājumā. MI ieviešana būs veiksmīga, ja uz to raudzīsies nevis kā uz kārtējo IT projekta ieviešanu, bet institucionālu pārveides un publisko pakalpojumu uzlabošanas procesu. Ar pienācīgu pārvaldību un vīziju MI var kļūt par publiskā sektora modernizācijas virzītājspēku, nodrošinot gudrākus pakalpojumus un labākus rezultātus iedzīvotājiem, vienlaikus ievērojot arī labas pārvaldības principus.
PAR AUTORU
Dr. soc. pol. Ivo Rollim ir vairāk nekā 20 gadu pieredze ar valsts pārvaldes reformām un Eiropas integrāciju saistītajos jautājumos Latvijā, Eiropas Savienības paplašināšanās valstīs un akadēmiskajā darbā. Aktuālais interešu loks: krīžu noturībspēja, valsts pārvaldes modernizācija un inovācijas, rīcībpolitiku koordinācija, izglītības politika un attīstības sadarbības politika. Domnīcas “Providus” padomes loceklis un SIA “Research & Development” pētniecības un konsultācijas projektu vadītājs. Šobrīd kopā ar prof. B. Guy Peters (ASV) un pētnieku komandu strādā pie pētījuma par valsts pārvaldes krīžu noturībspējas jautājumiem Baltijas un Ziemeļvalstīs.
