Reformas bez atmiņas un pārmaiņām

Ne velti pēdējo divdesmit gadu laikā Latvijas valsts pārvalde demonstrē stagnāciju un pat lejupslīdi, ko apliecina Pasaules Bankas valdības efektivitātes indekss.1 Šīs tendences saknes meklējamas politiskajā sadrumstalotībā un nestabilitātē, kas kavē konsekventu reformu kursu, kā arī fragmentētā un bieži novēlotā reformu īstenošanā.

Papildu faktori ir ierobežota institucionālā kapacitāte un ar to saistītie civildienesta izaicinājumi – kadru mainība, nevienlīdzīgs atalgojums un grūtības noturēt kvalificētus speciālistus. Ja raugāmies uz ierēdņu vakancēm Latvijas valsts pārvaldē, redzams, ka cilvēkresursu trūkums ir nevis kvantitatīvs, bet strukturāls. Visvairāk pietrūkst vidējā līmeņa speciālistu un ekspertu, proti, tieši to amatu, kas nodrošina politiku īstenošanu, analīzi un koordināciju starp nozarēm. Minētie amati veido vairāk nekā pusi no visām vakancēm.

Resoros visvairāk vakanču ir Finanšu ministrijā, kam seko Tieslietu, Zemkopības, Labklājības un Veselības ministrija. Tās ir augstas administratīvās intensitātes nozares, kur īpaši nepieciešami speciālisti ES fondu, normatīvās politikas un publisko pakalpojumu jomā.

Ņemot vērā vakanču īpatsvaru, salīdzinoši augstie rādītāji ir sociālajās nozarēs, sevišķi par veselību un izglītību atbildīgajās ministrijās, kas atspoguļo strukturālās kapacitātes deficītu – kadru aizplūšanu, zemo noturību un ierobežoto zināšanu pārnesi tajos amatos, kuri nodrošina politikas izpildi un analītisko darbu.

Jauno speciālistu ienākšana konkrētajos amatos ir nepietiekama, kas savukārt kavē pēctecību un institucionālo stabilitāti.

Šie trūkumi mazina valsts pārvaldes spēju rīkoties ātri un koordinēti, it īpaši krīzes situācijās, kā arī grauj sabiedrības uzticēšanos valdībai un reformu procesam kopumā. 

Sistēmiska problēma – personiskā drošība svarīgāka par rezultātu

Valsts pārvaldes stagnāciju nav radījis ideju trūkums, bet gan pārvaldības kultūra, kurā orientācija uz procesu, normatīvisms un personiskā drošība dominē pār rezultātu.

Ierēdņiem drošība nereti nozīmē aizsardzību no kritikas, atbildības riskiem un nepieciešamību uzņemties iniciatīvu, turpretī politiskajai vadībai – iespēju saglabāt formālu kontroli, izvairoties no atbildības par rezultātiem.

Šāds līdzsvars nodrošina stabilitāti, taču kavē mācīšanos, inovāciju un valsts pārvaldes spēju sistēmiski mainīties.

Drošāk ir ievērot procedūras nekā mainīt sistēmu, un “procedūru drošības loģika” kļuvusi par vienu no galvenajiem reformu kavētājiem.

Piesaistot “ārējo vadītāju”, pastāv risks, ka, līdzīgi kā citviet, tiks radīts vēl viens īslaicīgs projekts, kas sniegs atsevišķas izmaiņas, bet neradīs strukturālas vai institucionālas sekas (Pasaules Banka, 2011).2

Reformu dzīvotspējai nepieciešama mācīšanās, politiskā atbildība un kompetence, nevis ārējā diagnoze

Efektīvāks risinājums būtu stiprināt mācīšanās un iekšējās paškontroles mehānismus, kas ļautu valsts pārvaldes iestādēm pašām analizēt sava darba pievienoto vērtību sabiedrībai, nevis gaidīt ārējo diagnozi.

Tādi mehānismi kā kvalitātes vadība, iekšējais audits un uz rezultātu orientēta novērtēšana Latvijā pastāv, tomēr bieži vien funkcionē formāli, jo trūkst politiskā atbalsta un uzticības kultūras.

Lai tie darbotos, vajadzīga motivācija, kas balstīta nevis ārējā kontrolē, bet atbildībā un uzticībā. Ierēdņiem jāredz, ka analīze un uzlabojumu ierosināšana tiek atzīta kā profesionāls nopelns, nevis risks. Motivācija uzlabot sistēmu rodas tikai tad, ja politiskā vadība iestādes konsekventi vērtē pēc to sasniegtajiem rezultātiem sabiedrībai, nevis formālas noteikumu izpildes vai politisko uzstādījumu ievērošanas. Vienīgi tādā gadījumā iekšējie auditi un novērtēšanas rīki var kļūt par attīstības instrumentiem, nevis kontroles mehānismiem.

Somijas3 un Igaunijas4 pieredze apliecina, ka pārmaiņas valsts pārvaldē kļūst iespējamas tad, kad tām ir skaidrs politiskais mandāts un paredzamas sekas.

Somijā reformu virzību nodrošināja valdības deklarācijā nostiprinātais virziens un premjera biroja un valdības sekretariāta konsekventa koordinācija ar nozaru ministrijām. Tas radīja administrācijai konsekventu virzienu, lielāku uzticēšanos un sadarbību starp resoriem. Politiskā stabilitāte un mērķtiecība veidoja pamatu ierēdņu profesionālās darbības autonomijai un ilgtermiņa atbildībai par rezultātiem.

Igaunijā koordinācijas centrs Valsts kancelejā nodrošina, ka politiskie uzstādījumi pārtop praktiskā rīcībā. Abos gadījumos administrācija var strādāt elastīgi, jo zina, ka politiskā vadība aizsargā atbildīgu rīcību, nevis tikai formālu atbilstību.

Latvijā reformu “iekustināšanas mehānisms” nereti apstājas politiskās sadrumstalotības dēļ – valdības mainās ātrāk, nekā reformas iesakņojas, savukārt horizontālā koordinācija starp ministrijām paliek vāja.

Politiskā atbildība, kas ietver arī sabiedrības uzticēšanos un ilgtermiņa politikas kvalitāti, ir fragmentēta, un pārresoru sadarbība notiek nesistemātiski, bieži tiekot uzskatīta par sasniegumu, nevis pašsaprotamu praksi. Tā vietā dominē vertikālā lojalitāte, tas ir, katrs resors aizsargā savu politisko vadību un budžetu, nevis strādā pie kopīgā valsts attīstības mērķa.

To ilustrē arī pašreizējās diskusijas par nepieciešamību samazināt valsts izdevumus, lai palielinātu finansējumu aizsardzībai. Iestāžu iesaiste taupības pasākumu plānošanā aprobežojas ar esošo funkciju un budžeta aizstāvēšanu, nevis valsts līmeņa efektivitātes un prioritāšu kopīgu izvērtējumu.

Rezultātā tiek riskēts, ka pat labi iecerētas iniciatīvas paliks izolētas iestāžu līmenī, tādējādi nekļūstot par koordinētu valsts rīcības virzienu.

Jebkura birokrātijas mazināšanas iniciatīva būs ilgtspējīga tikai tad, ja to vadīs nevis ārējais konsultants, bet politiski vienota komanda premjera vadībā, kas valsts pārvaldei skaidri noteiks virzienu un radīs drošību tālākajai rīcībai.

Politiķu loma šeit nav iesaistīties mikropārvaldībā, bet nodrošināt konsekventu virzienu un aizsardzību tiem, kuri uzdrošinās mainīt ieradumus sistēmā. No malas piesaistīts “reformators” būs vērtīgs tad, ja viņa uzdevums ir palīdzēt pārvaldei īstenot jau noteiktos politiskos uzstādījumus – ar precīzi definētiem akcentiem, atbildību un motivāciju, kas nāk no politiskā līmeņa un ir saprotami arī ierēdniecībai.

Tāpēc Latvijas problēma nav tikai institucionāla un meklējama ierēdniecībā. Tā ir politiska.

Trūkst izpratnes, kas ir pārvaldība un kā tā funkcionē sistēmiski. Minēto atspoguļoja kaut vai Atveseļošanas un noturības mehānisma līdzekļu sadale. Kā norādījusi Valsts kontrole (2023)5, daļa finansējuma tika plānota, balstoties koalīcijas politiskajā līdzsvarā, nevis vienoti definētos stratēģiskos mērķos vai efektivitātes kritērijos, t. i., atbilstoši nozaru ministriju politiskajai piederībai, nevis spējai efektīvi īstenot projektus un sasniegt rezultātus.

Gatavojoties nākamajam ES daudzgadu budžeta periodam un nemainoties politiskajai un administratīvajai kultūrai, Latvijai pastāv risks atkārtot ar Atveseļošanas fondu saistītās kļūdas, proti, finansējuma piesaisti politiskajam līdzsvaram un interesēm, ignorējot strukturālās reformas, kas sniedz izmērāmu sabiedrisko ieguvumu un ilgtermiņa attīstības efektu.

Konkrētā un līdzīgas situācijas atklāj sistēmiskas problēmas – politiskās izglītības trūkumu un vājus atbildības pret sabiedrību mehānismus.

Daudzi politiķi neizprot publiskās pārvaldības loģiku un nespēj konsekventi novērtēt valsts pārvaldes iestāžu darbu pēc to reālajiem rezultātiem.

Politiskās kļūdas reti rada acīmredzamas sekas, un lēmumu kvalitāti bieži vien nosaka nevis to ietekme uz sabiedrību, bet partiju lojalitāte un koalīcijas līdzsvars. Citiem vārdiem, lojalitāte pret partiju vai koalīcijas partneriem nereti izrādās svarīgāka par atbildību sabiedrības priekšā. Tas ir viens no būtiskākajiem iemesliem, kādēļ reformas netiek konsekventi īstenotas, – politiskā sistēma nesoda par bezdarbību, tāpēc nav motivācijas riskēt ar nepopulāriem, vienlaikus nepieciešamiem lēmumiem. Rezultātā valsts pārvalde kļūst par politiskā līdzsvara uzturēšanas instrumentu, nevis reformu īstenošanas rīku.

Trūkstošais posms – politiskās atbildības watchdog

Latvijā joprojām nav pastāvīgas, institucionāli nostiprinātas watchdog struktūras, kas sistemātiski un ilgtermiņā uzraudzītu politiskās uzvedības kvalitāti un atbildību. Šobrīd attiecīgās funkcijas ir fragmentāri sadalītas starp vairākām institūcijām – Valsts kontroli, Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroju (KNAB) un Tiesībsarga biroju.

Valsts kontrole galvenokārt fokusējas uz finanšu revīzijām, efektivitāti un lietderības auditiem, taču tās mandāts neaptver politiskās ētikas vai parlamentārās atbildības izvērtējumu. Latvijas normatīvajā sistēmā Valsts kontrole nav parlamentāra institūcija, bet neatkarīga augstākā revīzijas iestāde, kas pati nosaka savu darba kārtību un revīzijas tematiku. Tāpēc trūkst mehānisma, kas Valsts kontroles revīziju rezultātus automātiski pārvērstu politiskajā atbildībā.

Lai gan Valsts kontrole veic arī lietderības (performance) revīzijas, tās lielākoties ir koncentrētas uz resursu izmantošanas efektivitāti, nevis valdības politiku rezultātu un ietekmes novērtējumu sistēmiskā līmenī.

Valsts kontroles ziņojumi ir publiski un ietekmīgi, bet to izskatīšana un seku radīšana ir politiskās izvēles jautājums, nevis pienākums.

KNAB uzrauga partiju finanses un korupcijas riskus, tomēr tam nav mandāta vērtēt politisko atbildību vai politikas ietekmi. Turpretī tiesībsargs aizstāv cilvēktiesības un labas pārvaldības principus, bet neveic politiskās kultūras vai reformu kvalitātes analīzi. Līdz ar to neviena no minētajām institūcijām neveido pilnvērtīgu sistēmu politiskās atbildības, ētikas un reformu kvalitātes izvērtēšanai.

Papildu uzraudzības funkcijas daļēji veic pilsoniskās sabiedrības organizācijas un mediji, taču bez publiski garantēta mandāta vai pastāvīga finansējuma.

Organizācijas, kā, piemēram, “Sabiedrība par atklātību – Delna” un “Providus”, regulāri uzrauga pārvaldības caurskatāmību, interešu konfliktus un labas pārvaldības principu ievērošanu, vienlaikus to kapacitāte ir atkarīga no projektu finansējuma, nevis stabila institucionālā atbalsta. 

Arī sabiedriskie mediji – LSM, Latvijas Radio, Latvijas Televīzija – pilda nozīmīgu demokrātijas uzraudzības funkciju, taču to publiskais mandāts paredz redakcionālo neitralitāti, kas ierobežo institucionālās rīcības brīvību politiskās atbildības izvērtēšanā.

Kopumā watchdog funkcija Latvijā pastāv, tomēr tā ir epizodiska, finansiāli nestabila un bez vienota mandāta.

Atšķirībā no daudzām Eiropas valstīm, kur konkrētie mehānismi ir institucionalizēti ar parlamentāru mandātu un pastāvīgu finansējumu, Latvijā vēl aizvien trūkst sistēmas, kas nodrošinātu konsekventu un ilgtermiņā noturīgu politiskās atbildības un pārvaldības kvalitātes uzraudzību.

Kāda ir citu Eiropas valstu pieredze

Vairākās Eiropas valstīs watchdog funkcijas ir institucionalizētas ar parlamentāro mandātu, tādējādi garantējot valdības darbības uzraudzību un atbildību sabiedrības priekšā.

Zviedrijas Valsts kontrole (Riksrevisionen) darbojas ar tiešu Riksdaga (parlamenta) mandātu, tās neatkarība ir konstitucionāli nostiprināta, un revīzijas ziņojumi par valdības rezultativitāti obligāti tiek izskatīti parlamentā, nodrošinot pastāvīgu politisko atbildību un caurskatāmību.6

Apvienotās Karalistes Valsts kontrole (National Audit Office) parlamenta vārdā veic lietderības (value for money) auditus, kuros tiek vērtēta valdības programmu efektivitāte, ilgtspēja un sabiedrības ieguvums par izlietotajiem resursiem, veidojot ciešu saikni starp auditu un parlamentāro uzraudzību.7

Savukārt Nīderlandes Valsts kontrole (Algemene Rekenkamer) ir konstitucionāli noteikta neatkarīga institūcija, kas ik gadu publisko ziņojumus par valdības programmu rezultativitāti un publisko līdzekļu lietderīgu izmantošanu, vienlaikus analizējot politikas īstenošanas kvalitāti un sabiedrības ieguvumus.8 Šāda institucionalizēta watchdog sistēma nodrošina strukturētu un caurskatāmu mehānismu politiskās atbildības uzturēšanai, apvienojot auditu, politikas efektivitātes novērtēšanu un parlamentāro uzraudzību vienotā sistēmā.

Kā virzīties uz priekšu

Lai Latvijā stiprinātu politiskās atbildības un pārvaldības kvalitātes mehānismus, nepieciešami vairāki strukturāli virzieni.

• Institucionāla nostiprināšana  

Viena no iespējām būtu apsvērt, piemēram, Valsts kontroles mandāta paplašināšanu, iekļaujot tajā politikas kvalitātes un rezultativitātes vērtējumu, kā arī nodrošinot, lai tās ziņojumi tiktu sistemātiski izskatīti Saeimā.

Tas ļautu konkrētajai institūcijai paplašināt līdzšinējo darbības tvērumu, respektīvi, no finanšu, atbilstības un lietderības revīzijām, kas patlaban galvenokārt fokusētas uz administratīvo efektivitāti un resursu izmantošanu, uz plašāku politikas kvalitātes un rezultativitātes vērtējumu. Tādā pieejā ietilptu arī izvērtējums, vai valdības politikas mērķi tiek sasniegti un kā tie ietekmē sabiedrību ilgtermiņā, līdzīgi kā tas ir Zviedrijā, Apvienotajā Karalistē un Nīderlandē, kur Valsts kontroles ziņojumi kalpo par pamatu parlamentārajai uzraudzībai un valdības politikas izvērtēšanai. Tas atbilst starptautiskajai praksei, kur augstākās revīzijas institūcijas neaprobežojas ar finanšu auditiem, bet vērtē valdības politiku efektivitāti, lietderību un ietekmi uz sabiedrību (OECD, 2016).9

Šādu pieeju iespējams īstenot, saglabājot Valsts kontroles neatkarīgo statusu, vienlaikus stiprinot tās ietekmi attiecībā uz politisko atbildību, piemēram, pilnveidojot Saeimas Publisko izdevumu un revīzijas un Valsts pārvaldes un pašvaldības komisiju lomu Valsts kontroles ieteikumu uzraudzībā un nodrošinot ciešāku sasaisti starp auditu un parlamentāro izvērtējumu. Papildus vajadzīgs regulārs follow-up mehānisms valdībā, kur iestādes ziņo par auditu rezultātu ieviešanu, tāpat arī paplašināta lietderības un rezultativitātes novērtējumu (performance audit) pieeja, kas ļauj vērtēt valdības politiku efektivitāti un sabiedrības iegūto labumu.

Alternatīvi vai kā papildinājumu minētajai pieejai varētu izveidot Politikas kvalitātes un atbildības padomi – neatkarīgu institūciju parlamenta uzraudzībā, kas regulāri vērtētu valdības programmu kvalitāti, saskaņotību un ietekmi ilgtermiņā. Padomē būtu iespējams iekļaut Valsts kontroles, akadēmiskās vides, domnīcu un pilsoniskās sabiedrības ekspertus, nodrošinot profesionālu un politiski neitrālu skatījumu attiecībā uz pārvaldības kvalitāti. Tās ziņojumiem jābūt publiskiem un obligāti izskatāmiem Saeimā, veidojot sasaisti starp auditu, politikas novērtēšanu un parlamentāro uzraudzību. Tāda veida institucionālā pieeja nodrošinātu sistemātisku, politiski neitrālu un caurskatāmu mehānismu, kas stiprinātu atbildīgāku pārvaldību. Tā palīdzētu veidot noturīgu pārvaldības kvalitāti ilgtermiņā, kuras pamatā ir mācīšanās, atbildība un konsekvence lēmumu pieņemšanā.

• Politiskās kompetences stiprināšana

Nepieciešama arī sistemātiska politiskā izglītība partiju iekšienē. Politiskais personāls bieži vien neizprot publiskās pārvaldības loģiku, valsts budžeta mehānismus un rezultātu vadības principus, tādēļ būtu lietderīgi veidot mērķtiecīgu governance academy platformu politisko un administratīvo līderu apmācībai. Līdzīgi kā Harvard Kennedy School ASV, kas tradicionāli ir gatavojusi valsts pārvaldes un politikas līderus vadības, politikas un publiskās pārvaldības jomā (piemēram, Public Leadership Certificate un Executive Education programmās), arī Latvijā šādu iniciatīvu varētu īstenot sadarbībā starp Valsts administrācijas skolu, augstskolām un politiskajām partijām.

Kā alternatīvu partijas varētu veidot savas iekšējās biedru apmācību programmas, kas balstītas uz kopīgiem kvalitātes standartiem. Minētā pieeja palīdzētu veidot politisko kultūru, kur lēmumi tiek pieņemti, balstoties kompetencē un sabiedrības ilgtermiņa ieguvumā, nevis īstermiņa šaurās taktiskajās interesēs.

Tomēr pārvaldes efektivitāti nevar paaugstināt tikai ar institucionālajām reformām vai izglītošanu – jāmaina arī attiecību kultūra starp politisko un administratīvo līmeni. Tāpēc būtisks virziens ir uzticēšanās un atbildības mehānismu stiprināšana.

• Uzticēšanās un atbildības kultūras stiprināšana

Lai valsts pārvalde kļūtu motivētāka un orientēta uz rezultātu, nepieciešams mainīt politiskās un administratīvās attiecības no kontroles uz sadarbību un uzticēšanos. Pašlaik ierēdņi drošību nereti saskata procedūrās un normās, nevis rezultātos, jo politiskā vide nepiedāvā stabilitāti un aizsardzību tiem, kuri uzdrošinās ieviest pārmaiņas. Jānostiprina savstarpējās atbildības mehānisms, kur politiķi uzņemas atbildību par stratēģisko virzienu un aizsargā profesionālos lēmumus, bet ierēdņi atbild par izpildes kvalitāti un sabiedrisko rezultātu. Šāds modelis veidotu drošu vidi, kur inovācijas un priekšlikumi netiek uztverti kā risks, bet profesionālā atbildība.

Iepriekš minētā īstenošanai praksē valdībā būtu jāievieš regulāra rezultātu pārvaldības sistēma, kur katra ministrija sniedz atklātu pārskatu par mērķu izpildi un sabiedrisko ietekmi, nevis aktivitāšu īstenošanu un budžeta izlietojumu. Konkrētā sistēma stiprinātu uzticēšanos un radītu kopīgu motivāciju politiskajai un administratīvajai vadībai strādāt vienā virzienā, tas ir, valsts, nevis resora vai partijas šaurās interesēs.

Noslēgums

Latvijas valsts pārvaldei patlaban mazāk nepieciešams vēl viens “ārējais skatījums” vai īstermiņa reformu iniciatīva, bet gan pašreizējos ģeopolitiskajos apstākļos noturīga un adaptīva stratēģiskā pieeja, kas stiprina iekšējo motivāciju un spēju mācīties, pielāgoties un uzņemties atbildību – gan politiskajā, gan administratīvajā līmenī. Tikai tādā veidā reformu process no atsevišķiem, situatīviem pasākumiem var kļūt par noturīgāku pārmaiņu kultūru, kur pārvaldība nav periodiska reakcija uz noteiktu ārējo spiedienu (politisko vai sabiedrisko), bet iekšēji veidota noturīga spēja vadīt pārmaiņas kā daļu no valsts attīstības un sabiedrības uzticēšanās stiprināšanas.

PAR AUTORU

Dr. soc. pol. Ivo Rollim ir vairāk nekā 20 gadu pieredze ar valsts pārvaldes reformām un Eiropas integrāciju saistītajos jautājumos Latvijā, Eiropas Savienības paplašināšanās valstīs un akadēmiskajā darbā. Aktuālais interešu loks: krīžu noturībspēja, valsts pārvaldes modernizācija un inovācijas, rīcībpolitiku koordinācija, izglītības politika un attīstības sadarbības politika. Domnīcas “Providus” padomes loceklis un SIA “Research & Development” pētniecības un konsultācijas projektu vadītājs. Šobrīd kopā ar prof. B. Guy Peters (ASV) un pētnieku komandu strādā pie pētījuma par valsts pārvaldes krīžu noturībspējas jautājumiem Baltijas un Ziemeļvalstīs.

1 The World Bank. Worldwide Governance Indicators (Government Effectiveness Index, 2000–2023). Pasaules Bankas indeksā novērtē valsts pārvaldes kvalitāti un efektivitāti, cik labi valdība spēj nodrošināt kvalitatīvus publiskos pakalpojumus, uzturēt profesionālu civilo dienestu neatkarīgi no politiskā spiediena un ieviest politikas un reformas.

2 World Bank Independent Evaluation Group. Results and Performance of the World Bank Group, 2011.

3 Kažoka, I., Rollis, I. Somijas labās pārvaldības pamatā – stūrgalvīga konsekvence un vēlme panākt kaimiņus. Intervija ar Sirpu Kekkonenu. LV portāls, 2022. Pieejams šeit.    

4 Kažoka, I., Rollis, I. Igaunijas pārvaldes motors: publiski neredzamā daļa. Intervija ar Taimaru Peterkopu. LV portāls, 2022. Pieejams šeit.

5 Valsts kontroles revīzija. Ar kādiem izaicinājumiem saskaramies, sagatavojot un īstenojot Latvijas Atveseļošanas un noturības mehānisma plānu, 2023.

6 Vairāk informācijas skatīt šeit.

7 Vairāk informācijas skatīt šeit.

8 Vairāk informācijas skatīt šeit.

9 OECD. Supreme Audit Institutions and Good Governance, 2016.