Kas vērsās Satversmes tiesā?
Satversmes tiesā vērsās Administratīvā rajona tiesa, kurā bija vērsusies azartspēļu organizētāja SIA “Alfor”, pārsūdzot tai adresēto Rīgas domes 2017. gada 18. oktobra lēmumu Nr. 269. Administratīvā tiesa uzskatīja, ka apstrīdētās normas neatbilst Satversmes 105. panta pirmajiem trīs teikumiem, jo liedz azartspēļu organizētājiem veikt savu komercdarbību. Administratīvā tiesa savā iesniegumā norādīja, ka Rīgas dome nav pienācīgi izvērtējusi ierobežojuma nepieciešamību un tas nav samērīgs.
Kāda ir lietas būtība?
Apstrīdētā norma noteic aizliegumu ierīkot spēļu zāles Rīgas vēsturiskā centra teritorijā, izņemot četru un piecu zvaigžņu viesnīcas. Augstākā juridiskā spēka norma – Satversmes 105. panta pirmie trīs teikumi – nosaka, ka ikvienam ir tiesības uz īpašumu, īpašumu nedrīkst izmantot pretēji sabiedrības interesēm, īpašumtiesības var ierobežot vienīgi saskaņā ar likumu.
Kamēr Satversmes tiesa gatavoja šo lietu izskatīšanai, tika saņemta informācija, ka ir apturēta tiesvedība vēl 28 lietās par lēmumiem atcelt atļaujas atvērt spēļu zāles Rīgas vēsturiskajā centrā.
Ko šajā lietā vērtēja un secināja Satversmes tiesa?
Par tiesvedības izbeigšanu
Pirmkārt, Rīgas dome bija vērsusies Satversmes tiesā ar lūgumu izbeigt tiesvedību, pamatojot, ka Satversmes tiesai neesot iemesla pārvērtēt apstrīdēto normu interpretāciju. Savukārt pieteikuma iesniedzēja savā pieteikumā bija pamatojusi apstrīdētās normas iespējamo neatbilstību Satversmei. Satversmes tiesa secināja, ka Rīgas domes lūgums nav pamatots un tiesvedība lietā ir turpināma.
Par Satversmes 105. panta tvērumu
Satversmes tiesa vispirms noskaidroja 105. panta tvērumu attiecībā uz izskatāmo lietu un secināja, ka personai piešķirtās tiesības nodarboties ar noteikta veida komercdarbību ietilpst Satversmes 105. panta pirmā teikuma tvērumā. Persona paļāvās, ka viņa, saņemot nepieciešamās licences un pašvaldības atļauju, varēs ar savu komercdarbību nodarboties konkrētā vietā.
Par to, vai apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ir noteikts ar likumu
Nākamais jautājums, kas bija jāatbild Satversmes tiesai, – vai noteiktais ierobežojums ir saskaņā ar likumu?
Satversmes tiesa secināja, ka Rīgas vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijas plānojums, kurā ietverti arī saistošie noteikumi Nr. 38, ir izstrādāts un apstiprināts normatīvajos aktos paredzētajā kārtībā. Ļoti detalizēti tika vērtēts likumdevēja pilnvarojums Rīgas domei izdot saistošos noteikumus, jo pašvaldība var izdot saistošos noteikumus tikai likumdevēja vai Ministru kabineta dotā pilnvarojuma ietvaros. Tiesa secināja, ka šis ir ļoti specifisks gadījums, kas ir saistīts ar teritorijas plānošanu, un tāpēc pilnvarojums nav meklējams vienā likumā, bet gan vairākos.
Tiesa secināja, ka normatīvie akti, kas pilnvaro pašvaldību izstrādāt un apstiprināt teritorijas plānojumu Rīgas vēsturiskajam centram un tā aizsardzības zonai, proti, likums “Par pašvaldībām”, normatīvie akti teritorijas plānošanas jomā un Rīgas vēsturiskā centra saglabāšanas un aizsardzības likums izskatāmajā lietā veido vienotu tiesisko regulējumu. Šie normatīvie akti ir interpretējami kopsakarā un nav pretstatāmi cits citam. No tiem izriet pašvaldības tiesības plānot savas teritorijas attīstību un noteikt teritorijas izmantošanas ierobežojumus.
Apstrīdētā norma nosaka ierobežojumus azartspēļu organizētājiem, tāpēc, izvērtējot šo normu, vērā ņemams arī azartspēļu organizēšanas tiesiskais regulējums. Satversmes tiesai bija jānoskaidro arī tas, vai Rīgas dome, izdodot apstrīdēto normu, ir rīkojusies saskaņā ar Azartspēļu un izložu likumu. Tas ir, vai šī likuma regulējums ļauj pašvaldībām teritorijas plānojumā noteikt ierobežojumus azartspēļu organizēšanas vietu ierīkošanai. Azartspēļu un izložu likuma teksts un savulaik notikušās deputātu diskusijas par to liecina, ka likumdevējs ir vēlējies atvieglot pašvaldību iespējas ierobežot azartspēļu izplatību, bet nav tieši pilnvarojis pašvaldības noteikt šādus ierobežojumus teritorijas plānojumā. Savukārt, interpretējot tiesisko regulējumu sistēmiski un teleoloģiski, Satversmes tiesa secināja, ka azartspēļu organizēšanas ierobežojumu noteikšana pašvaldības teritorijas plānojumā un individuāla lēmuma pieņemšana attiecībā uz konkrētām azartspēļu organizēšanas vietām nevis izslēdz, bet gan papildina viena otru. Šie divi tiesiskie risinājumi mūsdienu situācijā var darboties līdztekus, nodrošinot jēgpilnu azartspēļu organizēšanas vietu izplatības kontroles sistēmu.
Ņemot vērā teritorijas attīstības plānošanas būtību un principus, ja pašvaldībai ir piešķirtas tiesības ar individuāliem lēmumiem liegt azartspēļu organizēšanas vietu ierīkošanu savā teritorijā, tad vēl jo vairāk pašvaldībai ir tiesības noteikt attiecīgus teritorijas izmantošanas aprobežojumus tās teritorijas plānojumā saskaņā ar teritorijas plānošanas tiesisko regulējumu.
Azartspēļu organizēšanas ierobežojumi, tādi kā teritorijas izmantošanas aprobežojumu noteikšana pašvaldības teritorijas plānojumā, rada stabilitāti un noteiktību gan komersantiem, gan iedzīvotājiem, gan sabiedrībai kopumā. Turklāt arī teritorijas plānojums ir pakļauts tiesas kontrolei. Proti, persona var iesniegt Satversmes tiesā pieteikumu par pašvaldības pieņemto teritorijas plānojumu tāpat kā par jebkuru normatīvo aktu, ar kuru, pēc tās ieskata, tiek aizskartas tās pamattiesības.
Satversmes tiesa secināja, ka konkrētajā situācijā spēļu zāļu ierīkošanas ierobežojumu noteikšana apstrīdētajā normā, Rīgas vēsturiskā centra plānojumā un individuāla Rīgas domes lēmuma pieņemšana atbilstoši Azartspēļu likuma 42. panta sestajai daļai sasniedz lietderīgāko un taisnīgāko, kā arī tiesību sistēmai atbilstošāko rezultātu. Tādējādi apstrīdētā norma nav pretrunā ar Azartspēļu un izložu likumu.
Lai izvērtētu, vai apstrīdētā norma ir pietiekami skaidra un saprotama, proti, vai tajā noteiktie ierobežojumi attiecas arī uz jau atvērtajām spēļu zālēm, ir jānoskaidro tās mērķi. Pirmšķietami tika secināts, ka šie mērķi nav sasniedzami, attiecinot apstrīdētajā normā noteikto ierobežojumu vienīgi uz jaunām spēļu zālēm. Tātad apstrīdētā norma ir pietiekami skaidra un saprotama. Līdz ar to Satversmes tiesa secināja, ka apstrīdētajā normā paredzētais pamattiesību ierobežojums ir noteikts saskaņā ar likumu.
Par apstrīdētajā normā noteiktā pamattiesību ierobežojuma leģitīmajiem mērķiem
Satversmes tiesa secināja, ka, lai noteiktu apstrīdētajā normā noteiktā ierobežojuma leģitīmo mērķi, ir jāņem vērā gan Rīgas vēsturiskā centra saglabāšana, aizsardzības likums un Rīgas vēsturiskā centra plānojums, gan azartspēļu un izložu likuma mērķi. Rīgas vēsturiskais centrs ir UNESCO un valsts aizsargājams kultūras piemineklis, komplekss objekts, kas aplūkojams kā vienots veselums. Rīgas vēsturiskajiem centram, gan fiziskajiem objektiem, tostarp ēkām, ielām, laukumiem, raksturīga īpaša atmosfēra un noskaņa, ko rada tajā notiekošās aktivitātes un arī cilvēki. Pilsētvides arhitektoniskā forma nav nošķirama no tās sociālās nozīmes un pielietojuma. Tādējādi Satversmes tiesa secināja, ka Rīgas vēsturiskā centra īpašā saglabāšana, aizsardzība, attīstības noteikumi attiecas ne tikai uz pilsētas un tajā atrodošos kultūrvēsturisko vērtību vizuālo uztveramo daļu, bet arī to saturisko, nemateriālo aspektu, lai nodrošinātu visaptverošu Rīgas vēsturiskā centra saglabāšanu, aizsardzību un ilgtspējīgu attīstību.
Pilsētās dominē cilvēku veidotā vide, taču tas nenozīmē, ka uz to nav attiecināmas ilgtspējas prasības. Arī pilsētvidē, īpaši pilsētu vēsturiskajos centros, ar teritorijas plānošanas palīdzību jānodrošina, ka tiek cienītas tajos atrodošās kultūrvēsturiskās vērtības un līdzsvarotas sabiedrības dažādās intereses un vajadzības, padarot šīs teritorijas pēc iespējas piemērotākas, draudzīgākas sabiedrībai.
Satversmes tiesa secināja, ka likumdevējs ir apzinājies, ka azartspēļu nozares piedāvātie pakalpojumi ietver paaugstinātu risku indivīdam un sabiedrībai kopumā. Tāpēc normatīvajos aktos noteikti dažāda veida ierobežojumi, kā arī stingri tiek reglamentēta azartspēļu organizētāju un azartspēļu organizēšanas vietu licencēšanas kārtība.
Satversmes tiesa secināja, ka apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ir noteikts vairāku aizsargājamu interešu dēļ: vēsturiskā centra un tā kultūrvēsturisko vērtību saglabāšana un aizsardzība, indivīda tiesības uz dzīvi labvēlīgā vidē, tostarp tiesības uz labvēlīgu kultūrvidi un tiesības uz kultūras mantojuma aizsardzību, sabiedrības tiesības uz ilgtspējīgu attīstību un interese ierobežot azartspēles un tikt aizsargātai no azartspēļu nelabvēlīgās ietekmes, kā arī azartspēļu spēlētāju un viņu tuvinieku tiesības. Visas šīs aizsargājamās intereses ir savstarpēji saistītas un daļēji pārklājas, tāpēc nav aplūkojamas atrauti cita no citas. Apkopojot tās, redzami divi leģitīmi mērķi. Pirmkārt, citu cilvēku tiesību aizsardzība, otrkārt, sabiedrības labklājības aizsardzība.
Ar apstrīdētajā normā noteikto ierobežojumu aizsargājamās sabiedrības intereses nevar skatīt sašaurināti, attiecinot tās tikai uz to sabiedrības daļu, kas dzīvo Rīgas vēsturiskā centra teritorijā, jo to apmeklē gan Rīgas, gan visas Latvijas iedzīvotāji, gan tūristi, kuru priekšstats par Rīgu veidojas, iepazīstoties ar pilsētas centrālo daļu.
Par apstrīdētajā normā noteiktā pamattiesību ierobežojuma samērīgumu
Izvērtējot, vai apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ir piemērots leģitīmā mērķa sasniegšanai, jāņem vērā tas, ka apstrīdētajā normā noteiktajam pamattiesību ierobežojumam ir divi leģitīmie mērķi un tie ietver vairākas sasvstarpēji saistītas intereses. Apstrīdētā norma, ierobežojot spēļu zāļu ierīkošanu Rīgas vēsturiskajā centrā, ir piemērots līdzeklis leģitīmā mērķa – saglabāt un aizsargāt Rīgas vēsturisko centru un tā kultūrvēsturiskās vērtības materiālā un nemateriālā dimensijā – sasniegšanai, jo ļauj vēsturiskajā centrā izvairīties no spēļu zālēm raksturīgajiem arhitektoniskajiem un reklāmas risinājumiem, piemēram, necaurredzamiem logiem, spilgtām gaismas reklāmām. Tādējādi tiek paaugstināta sabiedrības drošības sajūta un vēsturiskā centra pievilcīgums tā iedzīvotāju un apmeklētāju acīs, kuri var pilnvērtīgi lietot un baudīt pilsētvidi.
Tāpat apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums pasargā personas no pieejas spēļu zālēm un līdz ar to arī potenciālas azartspēļu atkarības, jo spēļu zāļu pieejamība ir viens no atkarību veicinošajiem faktoriem.
Satversmes tiesa tādējādi secināja, ka apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ļauj aizsargāt citu cilvēku tiesības un sabiedrības labklājību. Šis ierobežojums ir piemērots leģitīmo mērķu sasniegšanai.
Apstrīdētajā normā komersantiem noteiktais pamattiesību ierobežojums nav uzskatāms par absolūtu. Tie var turpināt nodarboties ar azartspēļu organizēšanu Rīgā ārpus vēsturiskā centra teritorijas un citur Latvijā. Apstrīdētajā normā paredzētais izņēmums, proti, tas, ka azartspēļu zāles ir atļauts ierīkot Rīgas vēsturiskā centra teritorijā četru un piecu zvaigžņu viesnīcās, nenostāda šajās viesnīcās darbojošās spēļu zāles privileģētā situācijā, bet gan norāda uz to, ka pašvaldība ir vērtējusi ierobežojumu un atzinusi, ka tam pieļaujams izņēmums.
Satversmes tiesa secināja, ka spēļu zāļu vizuālā noformējuma un reklāmas ierobežojumi nebūtu tikpat iedarbīgi un neļautu apstrīdētajām normām noteiktā pamattiesību ierobežojuma leģitīmo mērķi sasniegt tādā pašā kvalitātē, kā tas tiek panākts ar apstrīdēto normu.
Tiesa secināja, ka nepastāv tādi alternatīvie līdzekļi, kas ierobežotu personas pamattiesības mazāk nekā apstrīdētajā normā noteiktais ierobežojums un ļautu sasniegt šī ierobežojuma leģitīmo mērķi vismaz tādā pašā kvalitātē. Līdz ar to apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ir nepieciešams leģitīmo mērķu, citu cilvēku tiesību un sabiedrības labklājības aizsardzības sasniegšanai.
Tāpat Satversmes tiesa secināja, ka izskatāmajā lietā salīdzināmas komersanta – azartspēļu organizatora – tiesības veikt komercdarbību un gūt no tās labumu no vienas puses un apstrīdētajā normā noteiktā pamattiesību ierobežojuma leģitīmajos mērķos ietvertās intereses, tostarp vēsturiskā centra un tā kultūrvēsturisko vērtību saglabāšana un aizsardzība un indivīda tiesības uz dzīvi labvēlīgā vidē, sabiedrības tiesības uz ilgtspējīgu attīstību un interese ierobežot azartspēles un tikt aizsargātai no azartspēļu nelabvēlīgās ietekmes, kā arī azartspēļu spēlētāju un viņu tuvinieku tiesības no otras puses. Izsverot šīs tiesības, ņemot vērā azartspēļu iespējamās nelabvēlīgās sekas indivīdam un sabiedrībai kopumā, valstij ir lielāka rīcības brīvība, regulējot šīs nozares darbību. Rīgas dome ir veikusi salīdzināmo interešu izvērtēšanu un līdzsvarošanu, gan izstrādājot un apstiprinot Rīgas vēsturiskā centra plānojumu, gan arī iepriekš izstrādājot saistošos noteikumus Nr. 97 “Par azartspēļu organizēšanas aizliegumu Rīgā”. Apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums skar atsevišķus komersantus, kamēr ar leģitīmo mērķi aizsargātās tiesības un intereses attiecas uz daudz plašāku personu loku un labumu no šādiem ierobežojumiem gūst visa sabiedrība. Turklāt spēkā esošais tiesiskais regulējums ļauj komersantiem samazināt nelabvēlīgās īpašumtiesību aizskāruma sekas un respektēt to tiesisko paļāvību.
Sabiedrības ieguvums no apstrīdētajās normās noteiktā pamattiesību ierobežojuma ir lielāks nekā nelabvēlīgās sekas, kuras šī ierobežojuma dēļ pieredz persona. Līdz ar to Satversmes tiesa secināja, ka apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ir atbilstošs leģitīmo mērķu, citu cilvēku tiesību un sabiedrības labklājības aizsardzības sasniegšanai.
Ņemot vērā visu iepriekš minēto, Satversmes tiesa secināja, ka apstrīdētajā normā noteiktais personas pamattiesību ierobežojums – ierīkot spēļu zāli Rīgas vēsturiskajā centrā JC, JC1, JC2, JC3 un JC4 teritoriju funkcionālajās zonās – ir noteikts saskaņā ar likumu, tam ir leģitīms mērķis un tas ir samērīgs.
Satversmes tiesa vēlas īpaši pateikties tām pieaicinātajām personām, ekspertiem, kas deva Satversmes tiesai papildu dimensijas, vērtējot apstrīdētās normas leģitīmo mērķi, tā sasniegšanas iespējas un samērīgumu. Te nevar nepieminēt Latvijas Universitātes emeritēto profesori, filosofijas zinātņu doktori Skaidrīti Lasmani, Rīgas Tehniskās universitātes profesoru, arhitektūras zinātņu doktoru Uģi Bratuškinu un medicīnas zinātņu doktoru Artūru Utinānu, kuri ar saviem viedokļiem Satversmes tiesai palīdzēja iegūt plašāku skatījumu uz to, kā vērtējamas apstrīdētās normas un to noteiktais ierobežojums no ētikas, medicīnas un pilsētplānojuma aspektiem.
Ko nosprieda Satversmes tiesa?
Satversmes tiesa nosprieda atzīt Rīgas domes 2006. gada 7. februāra saistošo noteikumu Nr. 38 “Rīgas vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijas izmantošanas un apbūves noteikumi” 459. punktu par atbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 105. panta pirmajam, otrajam un trešajam teikumam.
