Vai sankcijas ir efektīvas

Kā plašāk izklāstīts LV portāla skaidrojumā Kas ir sankcijas, ierobežojošus pasākumus var ieviest, lai sasniegtu vairākus mērķus. Galvenokārt, lai sankcionēto pusi piespiestu mainīt savu uzvedību, ja tā pārkāpj starptautisko tiesību normas, piemēram, neievēro cilvēktiesību un demokrātijas principus vai apdraud mieru reģionā.

Tomēr sankcijām mēdz būt arī nevēlamas blaknes un iepriekš neprognozējamas negatīvas sekas, tāpēc sankciju režīmi itin bieži izpelnās kritiku. Piemēram, visaptverošām sankcijām var būt humānas sekas, kad sankciju rezultātā vairāk cieš civiliedzīvotāji, nevis režīms vai politiskā elite. Turklāt negatīvas sekas var skart ne tikai valsti, pret kuru ir vērstas sankcijas, bet arī pašu sankciju noteicēju. Viens no pēdējo gadu spilgtākajiem piemēriem ir Eiropas Savienības sankcijas pret Krieviju pēc Krimas pussalas aneksijas, kā rezultātā Francija bija spiesta atcelt helikopteru bāzes kuģu “Mistral” piegādes Krievijai. Zaudējumus cieta arī citas ekonomikas nozares, jo arī Krievija noteica atbildes sankcijas, piemēram, vairāku preču importa ierobežojumus.

Tāpat sankciju politika nereti raisa diskusijas ne tikai par to lietderību, bet arī efektivitāti. Tiem, kuri apgalvo, ka sankcijas ir neefektīvas, piemēru netrūkst. Spilgtākais no tiem, iespējams, ir ASV ieviestais tirdzniecības embargo pret Kubu, kas nespēja salauzt valdošo režīmu vairāku desmitu gadu garumā. Arī Ziemeļkorejas režīms pēc ilgstošas izolācijas ir kļuvis teju imūns pret jebkādām diplomātiskām svirām.

Neparedzētas sekas

Sankciju mērķis galvenokārt ir piespiest mainīt sankcionētās valsts uzvedību, radot neērtības tās iedzīvotājiem vai politiskajai elitei, kas veicinātu pieaugošu sabiedrības spiedienu uz valdību piekāpties un mainīties. Šāda pieeja parasti darbojas attiecībā uz kvazi demokrātiskām valstīm, kurām rūp starptautiskā reputācija un kuru ekonomikai ir svarīga starptautiskā tirdzniecība. Tāpēc daudz efektīvākas ir sankcijas, kuras ievieš vairākas valstis. Piemēram, plaša mēroga sankcijas pret Dienvidāfriku 1980. gados par tajā īstenoto rasu segregācijas politiku rezultējās aparteīda izbeigšanā un pirmajās vispārīgajās vēlēšanās 1994. gadā, kurās uzvarēja Nelsona Mandelas, vēlāk pirmā melnādainā DĀR prezidenta, vadītā partija.

Taču sankcijas lielākoties nedarbojas pret autoritāriem režīmiem, kuros netiek pieļauta valdošās varas politikas kritika un tās nomaiņa. Dažkārt sankcijas panāk iecerētajam gluži pretēju rezultātu, jo tām seko neparedzēts nacionālisma vilnis, kā rezultātā sabiedrība vēl vairāk saliedējas sava vadoņa atbalstam, kurš aizstāv savu valsti pret it kā naidīgajām ārvalstu interesēm (t.s. saliedēšanās ap karogu efekts). Arī šeit kā piemēru var minēt Krieviju, kur, neskatoties uz sankciju radītajām ekonomiskajām grūtībām, liela daļa sabiedrības joprojām atbalsta prezidenta Vladimira Putina ārpolitikas kursu. Turklāt sankcijas kalpo kā lielisks attaisnojums sabiedrības priekšā, kāpēc valsts ekonomikas un labklājības ziņā būtiski atpaliek no citām.

Pagātnes pieredze liecina, ka sankcijas var būt kā viens no iemesliem vēsturiskiem pagrieziena punktiem starptautiskajā politikā. Piemēram, Japānas uzbrukums ASV jūras kara flotei Pērlhārborā 1941. gadā bija sekas garākai notikumu ķēdei pēc ASV naftas embargo pret Japānu. Savukārt 1973. gadā Arābu valstu naftas eksportētāju valstu organizācijas noteiktā naftas embargo pret ASV sekas, iespējams, izjūtam vēl šobaltdien – akciju tirgus sabrukums, strauji pieaugošā naftas cena noveda pie bruņošanās sacensības Tuvo Austrumu reģionā.

Blaknes arī mērķētām sankcijām

Lai mazinātu visaptverošu sankciju režīmu, tādu kā plaša mēroga tirdzniecības vai naftas embargo, radītās neparedzētās negatīvās sekas, sankciju politikā arvien vairāk tiek izmantotas t.s. mērķētās (targeted/smart) sankcijas. Tie ir ierobežojoši pasākumi pret konkrētām personām, proti, aktīvu iesaldēšana, finanšu pakalpojumu un/vai ceļošanas ierobežošana skar komercsabiedrības (gan privātās, gan valstij piederošās) vai augstākā līmeņa lēmumu pieņēmējus un viņiem pietuvinātas personas, kuras ir iesaistītas aktivitātēs, kuras sankciju noteicējs vēlas mainīt, nepielietojot militāru spēku.

Pieņemts uzskatīt, ka mērķētiem ierobežojumiem ir mazāka apmēra ietekme uz sabiedrību nekā visaptverošām sankcijām, taču būtu kļūda apgalvot, ka tādu nav vispār. Piemēram, izvērtējot Apvienoto Nāciju Organizācijas mērķētās sankcijas, secināts (tiesa, 2013. gadā), ka lielākajai daļai var novērot neparedzētas sekas – korupcijas un noziedzības pieaugums (69%); autoritārās varas pastiprināšanās (54%); resursu novirzīšana (44%); negatīvas humānās sekas (39%).1

Sankcijas nereti sākotnējo mērķi nesasniedz

Ja vērtē tikai to, vai sankcijas ir sasniegušas sākotnēji izvirzīto mērķi, tās lielākoties nav bijušas sekmīgas. Gan par ES, gan ANO sankcijām veiktie pētījumi liecina, ka sankcijas sasniedz sākotnēji izvirzītos mērķus tikai aptuveni 1/3 gadījumu vai pat retāk.2 Taču jāuzsver, ka izmērīt vai salīdzināt sankciju efektivitāti ir ļoti grūti, jo katrs sankciju režīms ir savā ziņā unikāls.

Neskatoties uz to, "ekonomiskās sankcijas ir viena no iedarbīgākajām ietekmes svirām starptautiskajā politikā,” uzskata Latvijas Ārpolitikas institūta pētnieks Māris Andžāns. “Tomēr to iedarbība ir atkarīga no situācijas, sankciju veida un apmēra. Parasti mazāk iedarbīgas tās ir pret valstīm ar lielu ekonomiku, kas zaudējumus var mazināt ar dažādiem iekšējiem un ārējiem pasākumiem.”

Sankcijas ir ilgtermiņa politika

Tas, ka vairums sankciju nepanāk sākotnēji izvirzīto mērķi, nebūt nenozīmē, ka tās nav efektīvas.

Latvijas Ārlietu ministrijas valsts sekretārs Andris Pelšs uzsver, ka sankcijas jāvērtē kā ārpolitikas instruments, kas atmaksājas ilgtermiņā. “Pastāv uzskats, ka sankcijas rada papildu ierobežojumus gan valsts, gan privātajam sektoram vai, vienkārši sakot, ir ļoti dārgas. Jā, sankcijas nozīmē izmaksas gan valstij, gan uzņēmējiem, taču vienlaikus to ievērošana palīdz nodrošināt uzticamāku, investīcijām pievilcīgāku uzņēmējdarbības vidi,” skaidro A. Pelšs.

“Ir izplatīts viedoklis, ka sankcijas nedarbojas. Taču, ja atceramies, ka sankciju mērķis nav sodīt, bet gan mainīt uzvedību, tad var teikt, ka, piemēram, Ukrainas gadījumā sankcijas ir panākušas efektu. Lai gan konflikts nav atrisināts, tas nav paplašinājies. No tiem Latvijas uzņēmējiem, kas ieraduši darboties austrumu virzienā, ir dzirdēta kritika par sankcijām pret Krieviju. Protams, sankcijas ietekmē biznesu valstīs, kuras Krievijai atrodas ģeogrāfiski tuvāk, taču tieši šo valstu interesēs ir stabilizēt situāciju reģionā. Konflikta paplašināšanās gadījumā ietekme uz Latvijas drošību būtu bijusi daudz lielāka,” uzskata A. Pelšs.

Tāpat jāmin, ka sankcijas, īpaši mērķētās sankcijas, ir nozīmīgs instruments cīņā ar terorismu. Mērķētas finanšu sankcijas atņem iespēju teroristiem darboties ar noteiktiem finanšu instrumentiem. “Veiksmīgs sankciju piemērs ir to ieviešana pret lielākās Sīrijas teroristiskās organizācijas “Daesh” dalībniekiem. Sankciju rezultātā organizācija vairs nespēja samaksāt kaujiniekiem, iegādāties ieročus un palielināt militāro spēku, tā pakāpeniski zaudējot savu ietekmi reģionā,” atgādina Ārlietu ministrijas valsts sekretārs.

Jā, sankcijas var nemainīt sankcionētās puses uzvedību, taču var to būtiski apgrūtināt, dodot laiku papildu sarunām, lai rastu alternatīvu risinājumu. Tāpat ierobežojošiem pasākumiem var būt noderīgas sekundāras sekas, piemēram, citu spēlētāju atturēšana sekot sankcionētās valsts vai personas rīcības piemēram un iesaistīties. Sankcijas var kalpot kā efektīvs signāls sankcionētās puses esošajiem vai potenciālajiem sabiedrotajiem atturēties no konflikta tālākas saasināšanās.

Līdz ar to, pat ja sankcijas nav sasniegušas sākotnējo mērķi, tas nenozīmē, ka tā ir neefektīva politika.

Svarīgs priekšnoteikums – konsekventa rīcība

Tomēr, lai sankcijas pilnvērtīgi kalpotu kā ārpolitiskais instruments, kura mērķis ir atturēt no starptautisko tiesību normu pārkāpumiem, svarīga ir konsekventa rīcība. Tās trūkums nereti raisa jautājumus. Piemēram, kāpēc ES sankcijas par cilvēktiesību pārkāpumiem ir vērstas pret Irānu, taču nav noteiktas pret Saūda Arābiju, kur situācija, iespējams, ir sliktāka? Kāpēc sankcijas reti tiek noteiktas pret lielvarām? Piemēram, vienīgā reize, kad ES noteica sankcijas – ieroču embargo – pret Ķīnu, bija 1989. gadā pēc nežēlīgās studentu protesta apspiešanas Tjaņaņmiņas laukumā. Taču nekādas sankcijas nesekoja nedz pēc Ķīnas valsts iestāžu vardarbības Tibetā 2008. gadā, nedz arī pēc Krievijas iebrukuma Gruzijā tajā pašā gadā.  

“Nekonsekvence mazina sankciju kā atturoša ārpolitiskā instrumenta efektivitāti,” norādījis Eiropas Parlamenta Pētījumu centra analītiķis Martins Rasels.3 Iespējams, Krievija rēķinājās, ka starptautiskās sabiedrības reakcija uz tās agresiju Ukrainā 2014. gadā būs tikpat bezzobaina kā pēc notikumiem Gruzijā. Taču šobrīd varam tikai minēt, vai stingra iestāšanās pret Krievijas karadarbību Gruzijā, nosakot ekonomiskās sankcijas, būtu atturējusi Krieviju no agresijas Ukrainā sešus gadus vēlāk.

Šobrīd saskaņota starptautisko sankciju politika skaidri vēstī Krievijai, ka starptautisko tiesību pārkāpumiem tomēr ir sekas. Nav šaubu, ka tas ir Latvijas drošības interesēs.  

1 The Effectiveness of United Nations targeted Sanctions. Findings from the targeted Sanctions Consortium. 

[Genève], The Graduate Institute of International and Development Studies, 2013.

2 On target? EU Sanctions as security policy tools. European Union Institution for Security studies ISSUE Report No.25, 2015; The Effectiveness of United Nations targeted Sanctions. Findings from the targeted Sanctions Consortium. 

[Genève], The Graduate Institute of International and Development Studies, 2013.

3 Martin Russel. EU sanctions: A key foreign and security policy instrument. European Parliament Research Service.