Šajā publikācijā apkopoti trīs galvenie, secīgie un prioritārie soļi, kuri tās autora ieskatā jāveic, lai valsts pārvalde kļūtu efektīvāka.
Spēles noteikumu maiņa: jaudīga valdības pārnozaru koordinācija
Šis ir fundamentāls priekšnoteikums jebkurām tālākajām reformām. Lai gan dažās valstīs ar konsolidētu politisko kultūru un spēcīgu institūciju pašorganizēšanās spēju (piemēram, Zviedrijā vai Jaunzēlandē) efektīvi darbojas decentralizēti modeļi, Latvijas gadījumā, kur vēsturiski dominē nozaru izolētība un vāja starpnozaru sadarbība, spēcīgs valdības centrs ir absolūti kritisks priekšnoteikums.
Bez spēcīga valdības centra, kas spēj efektīvi koordinēt, virzīt ministriju darbu un sniegt metodoloģisko atbalstu, jebkuras citas reformas Latvijā būs fragmentāras un mazefektīvas.
Ir būtiski jāstiprina Ministru prezidenta biroja, Valsts kancelejas un Finanšu ministrijas loma kā stratēģiskās plānošanas, politiku koordinācijas un metodoloģiskā atbalsta centriem. Šīm institūcijām ne tikai jāadministrē valdības darbs, bet arī aktīvi jāuzrauga politikas saskaņotība, jāidentificē potenciālie konflikti starp nozarēm un jāpiedāvā risinājumi valdības noteikto prioritāro mērķu sasniegšanai.
Praksē tas nozīmē pāreju no situācijas, kur katra ministrija primāri darbojas savā nozarē (“feodālisms”), uz modeli, kur ministri un ministrijas ir integrētas ap kopīgiem, skaidri definētiem valdības mērķiem (piemēram, nacionālā drošība, ekonomikas transformācija, demogrāfija).
Minēto sadarbību var veicināt, izmantojot konkrētus mehānismus:
- kopīgas budžeta programmas – izveidojot speciālas budžeta programmas stratēģiski svarīgiem, vairāku ministriju kompetencē esošiem mērķiem, tiktu veicināta resursu koncentrācija un kopēja atbildība par rezultātu;
- tematiskās Ministru kabineta komitejas ar reālu ietekmi – šīm komitejām jākļūst par platformu ne tikai diskusijām, bet arī lēmumu pieņemšanai un izpildes kontrolei pārnozaru jautājumos ar mandātu risināt domstarpības starp ministrijām;
- skaidri definēta atbildība – par katru valdības prioritāti un tās rezultātiem jābūt atbildīgai konkrētai ministru grupai, nevis tikai vienai nozares ministrijai.
Šāda pārvaldības modeļa maiņa ir sarežģīta, jo tam nepieciešamas gan strukturālas izmaiņas, gan būtiskas pārmaiņas politiskajā kultūrā, domāšanā un ierastajās varas un ietekmes attiecībās.
Tas prasa ievērojamu politisko gribu un līderību no Ministru prezidenta un visas valdības. Tomēr bez pirmā soļa pārējie centieni efektivizēt pārvaldi būs kā cīņa ar vējdzirnavām, jo saglabāsies sistēmiskā fragmentācija un atsevišķu nozaru pretestība pārmaiņām.
Stratēģisks un politiski vadīts rīcībpolitiku un funkciju audits
Kad ir nostiprināts koordinācijas mehānisms un definētas valdības svarīgākās stratēģiskās prioritātes (koncentrējoties uz dažām galvenajām, lai izvairītos no resursu izkliedēšanas, kas Latvijā ir bijusi problēma), nākamais loģiskais solis ir padziļināta un mērķtiecīga valsts pārvaldes esošo rīcībpolitiku un tās atbalstošo funkciju revīzija jeb audits.
Tam jābūt nevis formālam, birokrātiskam procesam, bet stratēģiskam auditam, kas ir politiski vadīts un orientēts uz reālu rezultātu sasniegšanu atbilstoši valdības noteiktajiem mērķiem.
Audita galvenie uzdevumi būtu:
- identificēt pārklāšanos un dublēšanos – sistemātiski izvērtēt ministriju un iestāžu rīcībpolitikas un to ieviešanu atbalstošās funkcijas, lai atklātu, kur līdzīgi vai identiski uzdevumi tiek veikti paralēli, radot neefektivitāti un liekus tēriņus;
- apzināt novecojušas un neefektīvas rīcībpolitikas un funkcijas – kritiski izvērtēt, vai visas šobrīd veiktās funkcijas joprojām ir nepieciešamas, vai tās efektīvi kalpo attiecīgo rīcībpolitiku mērķiem un atbilst mūsdienu situācijai un valdības prioritātēm. Identificēt procesus, kas ir pārlieku birokrātiski vai nesasniedz izvirzītos mērķus;
- novērtēt resursu izlietojumu – analizēt, cik efektīvi tiek izmantoti cilvēkresursi un finanšu līdzekļi konkrētu rīcībpolitiku īstenošanai un mērķu sasniegšanai;
- sniegt konkrētus ieteikumus – balstoties uz analīzi, izstrādāt skaidrus un pamatotus priekšlikumus funkciju konsolidācijai, nodošanai ārpakalpojumā, likvidēšanai, procesu vienkāršošanai, kā arī nepieciešamajai digitalizācijai un cilvēkresursu optimizācijai. Funkciju lietderība un efektivitāte jāvērtē primāri attiecībā pret rīcībpolitiku mērķiem, kuri tām jāatbalsta.
Lai konkrētais audits būtu veiksmīgs, tam jābūt ar skaidru politisko mandātu no valdības vadītāja un visu ministru atbalstu. Tam jākoncentrējas vispirms uz tām jomām, kuras ir noteiktas kā valdības galvenās prioritātes, kā arī resursietilpīgākajām un sistēmiski būtiskākajām nozarēm (piemēram, drošību, ekonomiku, izglītību, veselību, sociālo jomu).
Pretējā gadījumā pastāv liels risks, ka audits iestrēgs tehnokrātiskās detaļās, saskarsies ar pasīvu pretestību no pārvaldes un rezultēsies tikai nelielos, kosmētiskos uzlabojumos, nemainot sistēmas būtību. Audita rezultātiem jākļūst par pamatu konkrētiem valdības lēmumiem attiecībā uz pārvaldes struktūras un darbības optimizāciju.
Pāreja uz rezultātos balstītu budžeta plānošanu
Trešais neatņemamais pīlārs efektīvai pārvaldei ir budžeta plānošanas sistēmas reforma, kas cieši saistīta ar abiem iepriekšējiem soļiem. Pašreizējā prakse, kad finansējums bieži tiek piešķirts, balstoties uz iepriekšējo gadu tēriņiem un politiskajām vienošanām (“inerces budžets”), jāaizstāj ar rezultātos balstītu pieeju. Tas nozīmē, ka valsts nauda tiek piešķirta konkrētu, izmērāmu mērķu un rezultātu sasniegšanai, kas ir saskaņoti ar valdības stratēģiskajām prioritātēm (definētas pirmajā solī) un kuru nepieciešamība un efektivitāte ir pamatota rīcībpolitiku un funkciju auditā (otrais solis).
Galvenie minētās reformas elementi:
- skaidri mērķi un rādītāji – katrai budžeta programmai vai būtiskai aktivitātei jābūt definētiem konkrētiem, sasniedzamiem un izmērāmiem mērķiem un veiktspējas rādītājiem (KPI);
- finansējuma sasaiste ar rezultātiem – lēmumiem par finansējuma piešķiršanu un tā apjomu jābalstās uz plānotajiem un faktiski sasniegtajiem rezultātiem. Jāparedz mehānismi, kā rīkoties, ja rezultāti netiek sasniegti;
- nulles budžeta principa elementu ieviešana – tas nozīmē nevis katru gadu sākt visu no nulles, bet ieviest regulāru (piemēram, reizi 3–5 gados) visu budžeta programmu padziļinātu pārskatīšanu un pamatošanu “no baltas lapas” neatkarīgi no iepriekšējā finansējuma. Tas ļautu sistemātiski atteikties no neefektīvām vai prioritātēm neatbilstošām programmām;
- lielāka caurskatāmība un atbildība – rezultātos balstīta pieeja padara budžeta procesu daudz caurskatāmāku sabiedrībai un prasa lielāku atbildību no ministrijām un iestādēm par piešķirto līdzekļu izlietojumu un sasniegtajiem rezultātiem.
Šāda budžeta reforma nodrošinātu, ka ierobežotie valsts resursi tiek izmantoti daudz mērķtiecīgāk un efektīvāk, tos novirzot tur, kur tie sniedz vislielāko vērtību sabiedrībai. Turklāt tā radītu spēcīgu stimulu iestādēm strādāt efektīvi un meklēt optimālus risinājumus savu mērķu sasniegšanai.
Noslēgumā
Trīs pamatsoļi – jaudīga koordinācija (īpaši būtiska Latvijas pārvaldības kultūras kontekstā), stratēģisks rīcībpolitiku un funkciju audits, kas fokusēts uz galvenajām prioritātēm, un uz rezultātiem balstīta budžeta plānošana – veido nepieciešamo fundamentu efektīvai un modernai Latvijas valsts pārvaldei.
Tikai pēc tam, kad pamati ir stabili ielikti, ir lietderīgi un efektīvi plašā mērogā īstenot tādu svarīgu, bet pakārtotu pasākumu kā pārdomātu digitālo transformāciju. Digitalizācijai jākalpo sakārtotu un optimizētu procesu atbalstam, nevis jāautomatizē esošā neefektivitāte. Tāpat uz šī pamata varēs veiksmīgāk īstenot cilvēkresursu politikas reformas (atalgojuma, motivācijas, mobilitātes, kapacitātes celšanu), stiprināt pierādījumos informētu lēmumu pieņemšanu un uzlabot citas pārvaldības jomas.
Konsekventa virzība, ievērojot minētos prioritāros soļus un nodrošinot spēcīgu politisko gribu un vadību, ir atslēga uz valsts pārvaldi, kas spēj efektīvi kalpot Latvijas iedzīvotājiem un veicināt valsts attīstību.
Par autoru
Dr. soc. pol. Ivo Rollim ir vairāk nekā 20 gadu pieredze ar valsts pārvaldes reformām un Eiropas integrāciju saistītajos jautājumos Latvijā, Eiropas Savienības paplašināšanās valstīs un akadēmiskajā darbā. Aktuālais interešu loks: krīžu noturībspēja, valsts pārvaldes modernizācija un inovācijas, rīcībpolitiku koordinācija, izglītības politika un attīstības sadarbības politika. Domnīcas “Providus” padomes loceklis un SIA “Research & Development” pētniecības un konsultācijas projektu vadītājs. Šobrīd kopā ar prof. B. Guy Peters (ASV) un pētnieku komandu strādā pie pētījuma par valsts pārvaldes krīžu noturībspējas jautājumiem Baltijas un Ziemeļvalstīs.
