Nekustamā īpašuma nodokļa sistēmas risinājumu meklējumos (II) – pamatojums

Nodokļa politikas veidošanas aspekti

Ierasti nekustamā īpašuma nodoklis tiek pamatots ar nepieciešamību piedāvāt sabiedriskus pakalpojumus (public benefits) vietējā (komūnu) līmenī (pie kuriem ierasti tiek pieskaitīti teritoriju un mājokļu apsaimniekošanas funkcionālie izdevumi, ugunsdrošības dienesti, kārtības policija, ceļu un publiskās infrastruktūras uzturēšana). Pamatojumu, saistot nodokli ar saņemamiem labumiem, ierobežo apstāklis, ka nodokļa sloga nesējs un pakalpojumu saņēmējs ir atšķirīgas personas. Īpašums ar vislielāko izdevumu slogu attiecībā uz vietēja līmeņa pakalpojumiem ir slikti uzturētas ēkas ar zemu īpašuma vērtību (respektīvi, grausti), kas izraisa ugunsnelaimes vai rada drošības riskus, savukārt dārgas ēkas un būves ir labāk uzturētas, to īpašnieki izmanto privātas apsardzes vai īpašuma apgaismošanas pakalpojumus, tās ir uzbūvētas atbilstoši modernajām ugunsdrošības tehnoloģijām utt.

Politiski nozīmīgs šajā sakarā ir arī maksātspējas un sociālā taisnīguma principa arguments – turīgais maksā vairāk. Taču jāpatur prātā, ka turību tikai daļēji reprezentē vērtīgs nekustamais īpašums: ja vērtība tiek noteikta kā bruto vērtība, neņemot vērā hipotekārās parādsaistības un citus apgrūtinājumus, tad turība noteikta nekorekti.

Apgrūtinājumu un vērtības noteikšanas arguments nevar tikt izmantots pret nodokli kā tādu, bet ir argumenti pret pārmērīgu paļaušanos uz šo nodokli sociālā taisnīguma un vienlīdzības politikas īstenošanai. Par spīti nekustamā īpašuma nodokļa šķietamajai vienkāršībai, ja tas tiek noteikts kā aktīvu vērtības gada procentuālā daļa, tad jāņem vērā vairāki svarīgi konceptuālie jautājumi, kuriem nepieciešams nodokļa ieviešanas mērķu skaidrojums. Īpašuma nodokļa uzlikšanas galvenie iemesli ietver stimulus efektīvai zemes izmantošanai un nodokļu bāzi, kuru nevar izņemt no vietējās pašvaldības autonoma ieņēmumu avota izveidošanai.

Tirgus vērtība – vienmēr strīdīga

Savukārt nodokļa noteikšana par ēkām rada vairākus izaicinājumus, kuru risinājumi ir atkarīgi no politiskiem, sociāliem un ekonomiskiem faktoriem, piemēram, vai aplikt zemi un ēkas ar vienoto nodokli vai atsevišķi ar dažādām likmēm vai atbrīvot no nodokļa vispār, vai iegūtās nodokļu bāzes aprēķina pamatā ir tirgus vērtība, atlikusī bilances vērtība, iegādes izmaksas, platība vai kāds cits raksturlielums. Daudzos gadījumos sarežģījumus veido jēdziena “tirgus vērtības” nozīme, ja to piemēro īpašumam, kas nav nesen iegādāts vai nav paredzēts pārdošanai.

To rāda arī šobrīd Latvijā notiekošās politikas debates, kas koncentrējas ap īpašuma vērtības noteikšanu un atbilstību tirgus vērtībai. Tas nav nekas unikāls tikai Latvijai, jo parasti, runājot par nekustamā īpašuma nodokļa politiku, tiek debatēts nevis par nodokļa objektiem (ko aplikt vai neaplikt ar nodokli) un nodokļa subjektiem (kam ir pienākums maksāt, un kas ir nodokļa sloga nesējs), bet arī par vērtības noteikšanu. Atkarībā no politikas koncepcijas var tikt uzsvērta zemes vērtības daba kā “nenopelnītas bagātības pieaugums”, jo šā virziena pārstāvjiem zemes vērtība ir vairāk saistāma ar ekonomiskās izaugsmes un publisko investīciju faktoriem (piemēram, tiek attīstītas iepriekš neattīstītas pilsētas teritorijas, ierīkojot ielas, parkus un citu publisko infrastruktūru) nekā ar īpašnieka izmaksām (t. s. unearned increment koncepcija).

Šīs koncepcijas piekritēju arguments par zemes vērtības aplikšanu ar nodokļiem ir spēcīgākais tad, kad valstī tiek veidota īpašuma tiesību sistēma, jo investori, formulējot savu piedāvājumu nekustamā īpašuma cenām, ņem vērā prasības par zemes rentes daļas samaksu nodokļu veidā (Latvijas 1990. gada likums “Par zemes nodokli”).

Savukārt, ja nekustamā īpašuma, tai skaitā zemes vērtības, pieaugums ir saistāms ar ilgtermiņa īpašuma tiesībām uz konkrēto īpašumu un ir uzkrāto ienākumu ieguldīšanas rezultāts, tad šāds attaisnojums nodoklim tiek zaudēts. Tādējādi valstīs ar ilgstošām īpašuma tiesību tradīcijām atsevišķu īpašumu vērtības pieaugumu parasti apliek ar nodokli par realizēto peļņu (kapitāla pieaugumu), nevis ar gada nodokli par īpašuma vērtību. Taču šajos apsvērumos šad tad iejaucas arī vienlīdzības un sociālā taisnīguma politikas argumenti – ja zemes gabalu cenas ir tik augstas, ka cilvēki nevar atļauties pirkt zemi, jo viņu ienākumi ir pārāk zemi un kapitāla tirgus apstākļi neļauj piekļūt hipotēku kredītiem par pieņemamām procentu likmēm. Tad īpašuma aplikšana ar nodokļiem var būt viens no politikas instrumentiem, lai uzlabotu viņu piekļuvi zemes īpašumtiesībām.

Paredzamais rentes samazinājums tiek kapitalizēts zemākā pašreizējā zemes vērtībā (jo nodoklis samazina paredzamo zemes privāto ienesīgumu nākotnē), tas daļēji veicina zemes īpašuma tiesību atsavināšanu no pašreizējā īpašnieka un ir aizdevums nākamajiem īpašniekiem, kuri var iegādāties zemi par zemāku cenu, bet nākotnē maksās zemes īpašuma nodokļus. Detalizētāk par apsvērumiem šā nodokļa esībai var iepazīties piemērām Mirleja ziņojumā1.

Kā īpašums var tikt novērtēts nodokļa vajadzībām

V. Turonī savā grāmatā2 par nodokļu likumu dizainu sniedz vairākas pieejas, kā īpašums var tikt novērtēts nodokļa vajadzībām un kādā formā tiek veidota vērtēšana.

Var izdalīt šādas pamatpieejas:

• Tirgus vērtība kā nodokļu bāze ir visizplatītākā starptautiskajā praksē, taču jāņem vērā šīs vērtības lielums un precizitātes pakāpe, ar kādu tā tiek aprēķināta. Likumā noteiktās tirgus vērtības definīcijas variē no ļoti īsām definīcijām līdz ekspansīvām, no labprātīga pircēja un pārdevēja standarta līdz vairāku rindkopu valodai, lai iespējami aptvertu visus sarežģītākos tiesiskos izaicinājumus īpašuma novērtēšanai.
• Kapitāla vērtība un gada vērtība kā īpašuma nodokļa bāze Apvienotajā Karalistē tradicionāli balstījās uz zemes gabala gada nomu, ja tā būtu brīva un būtu izīrējama, savukārt Amerikas Savienotajās Valstīs nodokļa pamatā bija pārdošanas cena vai kapitāla vērtība. Ja pašreizējā īpašuma izmantošana ir arī ekonomiski izdevīgākā, tad šie divi pasākumi savstarpēji būs paredzami. Nodokli par gada vērtību var izteikt kā nodokli no kapitāla vērtības, un otrādi, atsaucoties uz ienākuma likmi, kas gaidāma no īpašumiem, kuri rada ienākumus. Abi standarti atšķiras, ja potenciālais pircējs piedāvā cenu, kas nav saistīta ar pašreizējo ienesīgumu, cerot uz atšķirīgu un izdevīgāku izmantošanu nākotnē. Kapitāla vērtības bāzes priekšrocība ir tā, ka šī pieeja precīzāk ļauj ieturēt nodokli par nekustamā īpašuma bagātību un efektīvāk attur attīstīšanai gatavās zemes spekulatīvu ieturēšanu.

Šīm ekonomiskajām priekšrocībām tomēr ir politiski trūkumi. Gada vērtības bāze precīzāk seko realizētajiem naudas ienākumiem, ar kuriem īpašnieki var cerēt samaksāt nodokli, un rada mazāku attīstības spiedienu uz dzīvojamo telpu un lauksaimniecības zemes īpašniekiem.

• Novērtēšana pēc pašreizējiem ienākumiem. Trūcīgo nekustamo īpašuma īpašnieku problēma ir radījusi citu īpašuma novērtēšanas veidu, kas balstās uz ienākumu aprēķinu, kuri gūti no pašreizējās zemes gabala izmantošanas. Šis “pašreizējās izmantošanas vērtības” nodoklis ir paredzēts, lai samazinātu spiedienu uz lauksaimniekiem un dzīvojamo telpu īpašniekiem, taču var samazināt iespējamos uzlabojumus un attīstības aktivitātes un radīt administratīvi tehniskas problēmas, piemēram, ir jāprecizē, vai īpašuma uzlabojumi, kas palielina ienākumus, ir ņemami vērā nodokļu bāzē.
• Nodokļu piemērošana atkarībā no platībām. Šāds novērtējums izmantots dažādās valstīs (piemēram, attiecībā uz lauksaimniecības un meža zemi), taču parasti piemērošanas laikā aizstāts ar vērtības (ad valorem) nodokļiem, jo platībatkarīgam nodoklim, neņemot vērā zemes vērtības atšķirības, ir acīmredzams trūkums – “iedzīvotājiem, kuriem pieder nevēlama zeme, jāmaksā par tādu pašu faktisko likmi kā tiem iedzīvotājiem, kuriem pieder ļoti vēlama zeme vislabākajā vietā ar piekļuvi visiem pakalpojumiem un ērtībām”3.
• Iegādes vērtības novērtējums. Kā piemērs ir Kalifornijas novērtēšanas risinājums, kas ieviests 1978. gadā4, kad vēlētāji grozīja valsts konstitūciju, pārveidojot nekustamā īpašuma nodokli no nodokļa, kura pamatā ir patiesā tirgus vērtība, uz nodokli, kura pamatā ir iegādes izmaksas, tādējādi par īpašuma vērtību nodokļu vajadzībām tiek izmantota 70. gadu bāzes vērtība. Tā ir tieša politiskā reakcija uz Kalifornijas straujo mājokļu cenu inflāciju septiņdesmitajos gados, kad nekustamā īpašuma nodokļa rēķini strauji pieauga, jo pašvaldības nespēja samazināt likmes proporcionāli pieaugošajai nodokļu bāzei. Nodokļa novērtēšana ir saistīta ar vienlaicīgu administrēšanas vienkāršību: vērtības jāpiešķir tikai tad, ja mainās īpašnieks, kas parasti iegūst arī pārdošanas datus. Taču vienlaicīgi šāda iegādes vērtības nodokļu bāze var būt spēcīgs ierobežojums mobilitātei – ar lielāku nodokli tiek sodīti tie, kuriem darba vai ģimenes situācijas dēļ ir nepieciešama pārvietošanās.

Pastāv arī citas alternatīvas pieejas, piemēram, hibrīda nodokļi, kas apvieno īpašuma nodokļa un uzņēmumu ienākuma nodokļa elementus, dažreiz dodot rezultātu, kas ir zemāks par abiem, vai arī fiksēta maksa par katru īpašuma vienību. Šīs fiksētās nodevas no īpašuma vienības, kas ir līdzvērtīgas nekustamā īpašuma nodoklim, ir sabiedrisko pakalpojumu izmaksu sadalīšanas rezultāts vietējā pašvaldībā, un tās ir attaisnojamas tikai tad, ja citas alternatīvas ir vēl mazāk vēlamas kādu īpašu nekustamā īpašuma tirgus ierobežojumu vai vēsturisko norišu dēļ.

Analizējot iepriekš teikto, var secināt, ka nepieciešams definēt nodokļa mērķi (“filozofiju”) un noteikt (arī izskaidrot), vai nodokļa lielums atbilst vietējās pašvaldības funkcijām un atbildībai, vai īpašuma īpašniekam veidojas vērtība par samaksāto nodokli (value-for-money) un vai vismaz īpašuma vērtības pieaugums saistāms ar īpašuma uzlabojumiem, kas izriet no vietējās pašvaldības veiktās teritoriju un mājokļu apsaimniekošanas budžeta izdevumu klasifikācijas atbilstoši funkcionālajām kategorijām.

Šis ir autora pārdomu raksts: “Viedokļa raksts neatspoguļo manu darba devēju vai sadarbības partneru domas, viedokli, plānus vai stratēģijas.”

Publikācijas I daļa: "Nekustamā īpašuma nodokļa sistēmas risinājumu meklējumos (I) - priekšvēsture".

Publikācijas turpinājums (III daļa): "Nekustamā īpašuma nodokļa sistēmas risinājumu meklējumos (II) - alternatīvas".

1 The Taxation of Land and Property.

2 Thuronyi, V. (Ed.). (1996). Tax Law Design and Drafting, Volume 1 (Vol. 1). International Monetary Fund.

3Turpat.

4 California Property Tax. An Overview. California State Board of Equalization, 2019.