Nekustamā īpašuma nodokļa sistēmas risinājumu meklējumos (I)

Nekustamā īpašuma nodoklis ir klasiskais pašvaldību nodoklis, kas ir samērā vienkārši administrējams, ņemot vērā nekustamā īpašuma sasaisti ar konkrēto administratīvi teritoriālo vienību (pašvaldību, komūnu, municipalitāti, grāfisti utt.). Piesaiste konkrētai teritorijai un samērā vienkāršā kontrole arī ir iemesls tam, ka īpašuma nodokļi ir vēsturiski vecākā nodokļu grupa, kuras pirmsākumi meklējami senajā Ēģiptē, Romas Republikā un kurai ir vairāki iespējami paveidi.

Nodoklis tiek piemērots nekustamajam īpašumam, kas ir ķermeniska lieta, kuru nevar pārvietot no vienas vietas uz otru, to ārēji nebojājot. Nekustamā īpašuma nodokļa objekts var būt zemes gabali, ēkas un būves, savukārt nodokļa maksātājs ir persona, kuras īpašumā vai valdījumā ir šis īpašums. Nodoklis parasti tiek iekasēts katru gadu (periodiskais nodoklis), un nodokļa bāze ir nekustamā īpašuma objekta vērtība, kuru nosaka atbilstoši zemes kadastra datiem, pēc tirgus darījumu statistikas vai arī pēc sagaidāmajiem ienākumiem.

Tradicionāli nodokļa bāze ir apmēram 40–50% no objekta maksimālās tirgus vērtības (ko parasti nosaka, izmantojot dažādas vērtēšanas metodes vai dažādus bāzes gadus), savukārt nodokļa likmes ir 0,1%–4% no nodokļa bāzes (atkarībā no īpašuma veida un proporcionālās vai progresīvās likmes skalas). Atsevišķos gadījumos nodoklis tiek noteikts naudas vienībās pēc zemes vai dzīvokļa (telpas) platības1 vai īpašuma ekonomiskās vērtības, t. i., iespējamiem ienākumiem no īpašuma (deemed income)2. Šajā gadījumā, veidojot nodokļu politiku, var piemērot telpu normatīvus vai atbrīvojumus un aplikt ar nodokli “pārmērīgas” platības.

Nodokļa atvieglojumi tradicionāli var tikt piešķirti atkarībā no nodokļa mērķa – nepiemērojot nodokli dzīvojamām telpām (nekustamā īpašuma objektam, kas tiek izmantots kā nodokļa maksātāja pamata dzīvesvieta), kā arī nekustamajiem īpašumiem, ko izmanto valsts vai pašvaldība, vai arī bezpeļņas organizācijas sabiedriskā labuma nolūkos un tamlīdzīgi.

Nodokļa pozitīvie aspekti no politikas veidošanas un administrēšanas viedokļa – nav iespējama nodokļa objekta slēpšana, nodokļa bāze ir samērā viegli nosakāma (salīdzinājumā ar ienākuma nodokļiem ir pieejama reģistru, kadastra informācija, tirgus statistika par līdzīgo objektu pārdošanu un apdrošināšanas vērtība), iespējama arī progresīvā skala, tiek uzskatīts, ka nekustamā īpašuma nodokļi mazāk kaitē ekonomiskajai izaugsmei, jo nodokļu bāze ir fiziski nekustīga.

Nodokļa trūkumi ir saistāmi ar atvieglojumu un atbrīvojumu piemērošanu, piemēram, nepieciešamību konstatēt nekustamā īpašuma izmantošanas mērķus (sociālās vajadzības, labdarība, vienīgā dzīvesvieta). Nekustamā īpašuma nodokļa paveidi varētu būt zemes nodoklis3 (Igaunija), ēku un būvju nodoklis4 (Lietuva) un nodoklis par ārvalstu juridiskajām personām piederošajiem īpašumiem5 (Francija). Pastāv arī vietējie nodokļi par ēkām un būvēm, ko uzliek pašvaldības patstāvīgi, ja to nereglamentē valsts likumi6 (Ungārija).

Mazliet no jautājuma vēstures Latvijā

Latvijā daudzām diskusijām ir nu jau cienījama vēsture, tādējādi ir vērts arī atskatīties, kā pagātnē veidojās nodokļa politika, lai izprastu problēmas saknes. Pēc neatkarības atjaunošanas Latvijas Republikas Augstākā Padome bija pievērsusies arī jaunajai nodokļu politikas koncepcijai, kuras nodokļu sarakstā tika ietverti arī zemes nodoklis un īpašuma nodoklis.

Jau pirmās reformas sākumā bija zināms, ka zemes nodoklis būs krasi diferencēts atkarībā no zemes vērtības un tās kvalitātes. Tika noteikts nodokļa mērķis – ieinteresēt zemes lietotājus un vietējās pašvaldības labāk apsaimniekot savas teritorijas zemes, kā arī no zemes lietotājiem daļēji izņemt diferenciālo renti7.

Savukārt toreizējais Ministru padomes priekšsēdētāja vietnieks Arnis Kalniņš, prezentējot īpašuma nodokli, ir definējis, ka “[..] Likuma par īpašuma nodokli mērķis ir dalīties ar valsts un vietējiem budžetiem ienākumos, ko dod īpašuma kapitālizmantošana. Vienlaikus šā nodokļa mērķis ir nodrošināt pastāvīgu finanšu resursu koncentrāciju republikas rajonu pilsētu un padomju budžetos. Tas veicinās arī nepabeigto būvniecības darbu apjoma samazināšanos, jo ikkatrs centīsies savus ieguldījumus pārvērst ražojošā formā, līdz ar to veidojot arī reālu dzīvokļu bāzi nodokļa nomaksai. Ar nodokli apliek nekustamo īpašumu un nepabeigtos kapitālieguldījumu objektus rūpniecībā, zivsaimniecībā, tirdzniecībā, transportā un sakaru sistēmā. No šā nodokļa maksājumiem atbrīvoti ir satiksmes ceļi, tilti un viadukti, sakaru līnijas, sakaru mezgli, ēkas un celtnes, kuras izmanto lauksaimniecības vajadzībām. Ar šo nodokli tiek veicināta arī valsts pasūtījumu izpilde. [..]”8

Īpašuma nodoklis sākotnēji tika piemērots arī citu pamatlīdzekļu, mašīnu un iekārtu, vērtībai. Ņemot vērā politiskos apsvērumus, 1990. gadā ar īpašuma nodokli nav bijis paredzēts aplikt dzīvojamās ēkas. Kā norādījis A. Kalniņš, “[..] šinī likumā dzīvojamās ēkas nav ar nodokli apliekamajā vērtībā. Apsvērums bija tāds: ja mēs apliktu šo dzīvojamo fondu, kas, piemēram, ir rūpnīcu vai iestāžu pārziņā, tas rosinātu šos uzņēmumus atbrīvoties no dzīvojamiem fondiem un nodot tos pašvaldības pārziņā, bet pašvaldības nav sagatavojušās tam, lai sekmīgi ekspluatētu šo dzīvokļu fondu. Tāpēc ar nodokli tiek aplikts dzīvojamais fonds, kas ir privātā īpašumā. Likumā par zemes nodokli un par lauksaimniecības nodokli ar 0,2% tiek aplikts tas īpašums, kas tiek izmantots ražošanas mērķiem, bet dzīvojamās mājas netiek apliktas.”9

Attiecībā uz dzīvojamo fondu toreiz izskanējušie argumenti par labu gan aplikšanai, gan neaplikšanai ar nodokli saglabā savu aktualitāti arī šobrīd. Tā deputāts Andris Grūtups norādīja:10 “[..] Es tomēr aizstāvu Ekonomikas komisijas labojumus, saskaņā ar kuriem fiziskajām personām piederošās dzīvojamās mājas, kurās dzīvo to īpašnieki, tiek atbrīvotas no īpašuma nodokļa. Un kāpēc? 1977. gadā mēs konstitūcijā, ne tieši mēs, bet vismaz toreizējie varasvīri Maskavā pasludināja, ka visiem ir tiesības uz dzīvokli. Toreiz vēl juristi ārkārtīgi diskutēja, ko tas nozīmē. Bet praksē tas nozīmē tikai to, ka viena iedzīvotāju daļa, turklāt tā bija lielākā daļa, vismaz Latvijā, saņēma bezmaksas dzīvokļus no valsts, otra daļa izdeva tūkstošus un nopirka kooperatīvos. Bet trešā daļa arī nebija maza daļa, iztērēja savu laiku, enerģiju, spēkus un vēl desmitus tūkstošu, pasvītroju, desmitus tūkstošu, lai celtu māju. Ja mēs tagad uzliksim šīm personām nodokli, tad mēs turpināsim to pašu gadu desmitiem ilgo tendenci – negatīvu nostāju pret personīgo māju īpašniekiem. Es domāju, ka beidzot mums ir šī nostāja jālauž un jāatzīst, ka tie ir cilvēki, kuri neprasīja no valsts nekādus dzīvokļus, bet cēla paši, apstākļu spiesti. Un tāpēc man liekas, ka uzlikt šo nodokli būtu netaisnīgi. Likumam vienmēr jābūt taisnīgam – tas ir mans galvenais arguments šajā jautājumā. Tā kā izskanēja arī citi viedokļi un daļa Ekonomikas komisijas locekļu bija par to, ka vajag uzlikt nodokli, es uzskatīju par vajadzīgu šeit uzstāties. Normālā valstī mēs varētu tādu nodokli uzlikt, bet nenormālā, gadu desmitiem ilgi veidotā situācijā mums nav nekādu morālisku tiesību uzlikt šādu nodokli. [..]”

Izskatot likumprojektu par īpašuma nodokli trešajā lasījumā, saskaņā ar ziņotāja J. Biezā teikto “[no nodokļa objekta] ārā izņemts dzīvojamais fonds. Ļoti daudzos priekšlikumos, tajā skaitā, liekas, Bukas kunga un citu deputātu priekšlikumos, bija tādu vai citādu dzīvokļu kooperatīvu, komunālo un tālāk dzīvojamo fondu izņemšana. Mēs apskatījāmies, ka no visa iespējamā fonda, kas palika pāri pēc tam, kad tika izņemts priekšlikumos izteiktais, tātad ir tikai izīrējamais dzīvojamais fonds, kurš piederētu privātpersonām. Taču šo pārpalikumu ar savu priekšlikumu, kuru gan nepaguvām uzrakstīt, jo tas tika izteikts mutiski, noņēma Grūtupa kungs. Viņš pateica, ka viņa paredzamā grupa dzīvokļu privatizācijā un attiecīgais likums paredz diezgan zemus īres griestus un tuvākajos divos gados praktiski nekāda izvērsta biznesa darbība ar dzīvokļu fondu nevarēs notikt. Līdz ar to es nedomāju, ka šis likums ir mūžīgs, un mēs šobrīd, apvienojot visus šos priekšlikumus, dzīvokļu fondu no aplikšanas izslēdzam ārā.”11

Mērķis ir svarīgs, pat ja tas nav noteikts likumā

1995. gadā veicot otro nodokļu reformu, zemes nodokli un nekustamā īpašuma nodokli bija paredzēts aizstāt ar nekustamā īpašuma nodokli. Atšķirībā no zemes nodokļa 6. Saeima nav atbalstījusi šādu regulējumu. Netika atbalstīts arī priekšlikums Nekustamā īpašuma nodokļa likumā definēt tā ieviešanas mērķi. Diskusijā par to deputāts Elmārs Zelgalvis atzīmēja: “[..] Mērķis ir nodrošināt nekustamā īpašuma izmantošanas efektivitāti un ieinteresēt nekustamās mantas īpašniekus vai pastāvīgos lietotājus, kā arī pašvaldības pilnīgākā nekustamā īpašuma izmantošanā un šā nodokļa taisnīgā, pamatotā sadalē. Kāpēc šāds mērķis tiek formulēts? Mums ir jāatceras viena lieta – jebkura nodokļa mērķis ir divējāds. No vienas puses, nodokļa mērķis ir fiskālā funkcija, fiskālais mērķis, tātad nodrošināt zināmus ienākumus valsts budžetā. No otras puses, nodokļa mērķis ir vai nu stimulēt, veikt stimulējošu funkciju, tātad stimulēt kaut kādus ekonomiskos procesus, tos veicināt, attīstīt, vai arī darboties tiem pretējā virzienā, jo var būt, ka mēs kā mērķi izvirzām bremzēt kaut kādus procesus.”12

Arī deputāts Kārlis Čerāns norādīja, ka “[..] nodokļa mērķis ir nodrošināt nekustamā īpašuma izmantošanas efektivitāti un ieinteresēt nekustamās mantas īpašniekus vai pastāvīgos lietotājus, kā arī vietējās pašvaldības nekustamās mantas labākā un pilnīgākā izmantošanā, kā arī taisnīgā un pamatotā maksājuma sadalē starp nekustamās mantas īpašniekiem”.13

Pieņemot likumu “Par nekustama īpašuma nodokli”, sākotnēji tika paredzēts pārejas periods: līdz 1999. gada 31. decembrim ēkas un būves un to vērtība netiek ar nekustamā īpašuma nodokli aplikta, un līdz 1999. gada 31. decembrim ar šo nodokli tiek aplikta tikai zemes vērtība. Pamatarguments bija iespējas noteikt ēku un būvju kadastrālo vērtību, taču saglabājot domu, ka “par jebkuru nekustamo īpašumu jāmaksā nodoklis, tajā skaitā arī tas, kas ir domāts kā patēriņa nodoklis. Ja mums būtu jāapliek tikai ražošanas nozīmes vai tirdzniecības nozīmes nekustamie īpašumi, tad mums nevajadzētu neko vispār mainīt īpašuma nodoklī un mēs atstātu to tādu, kāds tas ir, tāpat arī zemes nodokli”.14

Likumprojekta trešā lasījuma debatēs15 deputāts Māris Vītols norādīja, ka pārejas noteikumu punkts ir apzināti ielikts šajā likumā, lai noteiktu zināmu pārejas periodu, kad dzīvojamās un privātās mājas sāktu aplikt ar šo nodokli: tas būtu no 2000. gada.

Pārejas periodam beidzoties, saskaņā ar likumu “Par nekustamā īpašuma nodokli” ar nodokli aplika zemi un ēkas. Ar nodokli neaplika individuālo dzīvojamo māju apbūvē ietilpstošās ēkas, ja tās netika izmantotas saimnieciskās darbības veikšanai, daudzdzīvokļu dzīvojamo māju daļas, ko izmantoja dzīvošanai, un mākslinieku darbnīcas, kas netika izmantotas saimnieciskās darbības veikšanai, kā arī šo māju apbūvē ietilpstošās palīgēkas. Ar nodokli tika aplikta tikai zeme, kuru izmanto minētā nekustamā īpašuma uzturēšanas vajadzībām. Minētā pieeja tika saglabāta līdz finanšu krīzei, kad 2009. gadā veiktie grozījumi izmainīja nodokļa objektu un no 2010. gada paplašināja ar nodokli apliekamo objektu loku, iekļaujot tajā dzīvojamās mājas, kā arī inženiertehniskās būves, kuras kopš 2007. gada nebija nodokļa objekts.

Kā nodokļa bāze tika izmantota kadastra vērtība, ar kuras pārskatīšanas projektu arī ir uzsākta pašreizējā diskusija. Vēsturiskais ieskats norāda uz to, ka jautājums par nodokļa objektu un likmēm bijis aktuāls visu trīsdesmit gadu periodu un tā risinājumi ir atkarīgi no dominējošās ekonomiskās politikas nostādnēm. Ielūkojoties vēsturē, mēs varam konstatēt – par spīti trīsdesmit gadu vēsturei, pārmaiņas turpinās un arī jautājumi paliek tie paši.

* Šis ir autora pārdomu raksts: “Viedokļa raksts neatspoguļo manu darba devēju vai sadarbības partneru domas, viedokli, plānus vai stratēģijas.”

Turpinājums: