Valsts pārvalde – bez resorisma un formālisma

Kopumā 38 pantu regulējumā ir ietverta valsts un pašvaldību iestāžu darbību koordinācija, tiesības un pienākumi, kā arī privātpersonu tiesības un pienākumi valsts apdraudējuma un tā seku novēršanai un pārvarēšanai saistībā ar aktuālās pandēmijas izplatību. Jaunais likums neparedz nedz jaunu institūciju izveidi, nedz kādu institūciju likvidāciju vai reorganizāciju, tomēr tas ir pirmais normatīvais akts, kurā līdzās vispārējiem tiesību principiem ir ietvertas arī jaunas vēsmas valsts attiecībās ar privātpersonām. Kā atzīst tiesību teorētiķi, šīs vēsmas, visticamāk, kļūs par valsts pārvaldes ikdienu arī pēc ārkārtējās situācijas.

LV portāls jautā:

Jaunā likuma “Par valsts institūciju darbību ārkārtējās situācijas laikā saistībā ar Covid-19 izplatību” mērķis ir nodrošināt nepārtrauktu un efektīvu valsts institūciju darbību sabiedrības drošības interesēs pandēmijas laikā. Vai noteiktie principi kaut kādā mērā atšķiras no ikdienas darba organizācijas valsts pārvaldē?

Tieslietu ministrija

Ārkārtējā situācija saistībā ar Covid-19 izplatību valstī tika izsludināta 2020. gada 12. martā ar Ministru kabineta rīkojumu Nr. 103 “Par ārkārtējās situācijas izsludināšanu”. Ārkārtējās situācijas izsludināšanu un Ministru kabineta kompetenci nosaka likums “Par ārkārtējo situāciju un izņēmuma stāvokli”, savukārt Ministru kabineta kompetence epidemioloģiskās drošības jomā noteikta Epidemioloģiskās drošības likumā. Tomēr Covid-19 izplatības situācijā minētajos likumos paredzētais pilnvarojums Ministru kabinetam nebija pietiekams, lai radītu tādu visaptverošu normatīvo regulējumu institūciju darbībai un personu tiesībām, kas būtu savienojams ar šīs infekcijas ierobežošanu. Ievērojot minēto, Tieslietu ministrijas vadībā ir izstrādāts likums “Par valsts institūciju darbību ārkārtējās situācijas laikā saistībā ar Covid-19 izplatību”, kas nosaka valsts institūciju darbības pamatprincipus un atsevišķas valsts institūciju un privātpersonu tiesības un pienākumus. Valsts institūcijas šī likuma izpratnē ir gan valsts, gan pašvaldību iestādes.

Juris Rancāns

Saeimas Aizsardzības, iekšlietu un korupcijas novēršanas komisijas priekšsēdētājs

Foto: Edijs Pālens, LETA

Jaunā likuma “Par valsts institūciju darbību ārkārtējās situācijas laikā saistībā ar Covid-19 izplatību” regulējums ir jāskata kontekstā ar Valsts pārvaldes iekārtas likuma normām. Manuprāt, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. pantā un jaunajā likumā noteiktajos principos ir saskatāmas būtiskas atšķirības. Jaunais likums paredz, ka darbu organizācija ir vērsta uz to, lai pēc iespējas nodrošinātu normatīvajos aktos noteikto funkciju izpildi. Tas nozīmē, ka ārkārtējās situācijas laikā apriori tiek paredzēts, ka daļa valsts pārvaldes funkciju var netikt izpildītas. Līdz šim šādi principi, ka darba organizācija tiek pielāgota ārkārtas apstākļiem – elektroniskā vide, ierobežota kontaktēšanās, attālināts darba režīms –, valsts pārvaldes darbību reglamentējošos normatīvos nav bijuši ietverti.

Jānis Pleps

Valsts prezidenta padomnieks tiesību politikas jautājumos

Foto: Ieva Lūka, LETA

Labi likumi sevī ietver ne tikai konkrētus tehniskus noregulējumus, kādā veidā apspriežams viens vai otrs dzīves gadījums, bet arī ļauj likumdevējam konkrētā likuma ietvaros konkretizēt vispārējos tiesību principus, dodot tiesību piemērotājam autorizētu ceļa karti, pēc kuras ir novērtējams katrs dzīves gadījums, lai pieņemtu taisnīgus lēmumus.

Jaunā likuma 2. panta otrajā daļā ir ietverti atsevišķi pamatprincipi, kurus likumdevējs redzējis kā rīcības ietvaru valsts institūcijām ārkārtējās situācijas laikā. Šie pamatprincipi ir Latvijas tiesiskajā sistēmā pastāvoši vispārējie tiesību principi, kurus likumdevējs tikai izteicis rakstveidā un ietērpis likuma formā. Uz to norāda kā šis likums, tā arī 2020. gada 23. marta Valsts konstitucionālo orgānu darbības pamatprincipi ārkārtējā situācijā, respektīvi, šādi pamatprincipi pastāv Latvijas tiesiskajā sistēmā un ir konkretizēti atsevišķam gadījumam, lai tiesību piemērotājam būtu iespēja ērti atrast vajadzīgo tiesību principu, kas paredz pareizo rīcības modeli.

Likumā formulētie pamatprincipi lielā mērā pēc savas dabas ir tie paši vispārējie tiesību principi, kas jau Latvijas tiesiskajā sistēmā labi pazīstami kā administratīvā procesa principi, valsts pārvaldes principi vai labas un pienācīgas pārvaldības principa elementi. Šajā gadījumā likumdevējs tos ir konkretizējis tieši ārkārtējās situācijas pārvarēšanas nolūkam.

Tajā pašā laikā šie pamatprincipi atspoguļo laikmetīgu un aktuālu skatījumu uz valsts pārvaldi un tās attiecībām ar privātpersonām. To ietekme noteikti pārsniegs ārkārtējās situācijas periodu. Moderno tehnoloģiju pielietojums, nevajadzīga resorisma un formālisma aizliegums un valsts institūciju sasniedzamība dažādos lietotājam ērtos formātos ir šībrīža valsts uzdevums, kuru tai jāspēj atrisināt un nodrošināt saviem iedzīvotājiem.

Kā ir skaidrojums likumā minētais jēdziens “juridiskais formālisms”, un kādas tā izpausmes būtu izskaužamas?

Jaunā likuma 2. pantā ir paredzēti pamatprincipi, kas ievērojami valsts institūciju darbībā ārkārtējās situācijas laikā. Arī Valsts prezidenta 2020. gada 23. marta paziņojumā Nr. 8 “Valsts konstitucionālo orgānu darbības pamatprincipi ārkārtējā situācijā” ir norādīts, ka visām valsts institūcijām un amatpersonām pastiprināti jākoordinē sava darbība un jāsadarbojas savā starpā.

Juridiskais formālisms un resorisms kavē Satversmes mērķu īstenošanu, ārkārtējā situācijā jo īpaši. Tas nozīmē, ka iestāžu vienotība un sadarbība Covid-19 ierobežošanai ir īpaši būtiska un nav pieļaujama nesaskaņota iestāžu rīcība un tikai attiecīgā resora kompetences ietvara jautājumu aizstāvēšana. Sadarbībai ir jābūt vērstai uz kopēju mērķi ierobežot Covid-19 izplatību un valsts funkciju pēc iespējas pilnvērtīgu īstenošanu. Piemēram, ārkārtējās situācijas laikā var tikt izdarītas zināmas atkāpes no normatīvajām prasībām par steidzamu Ministru kabineta lēmumu starpministriju saskaņošanas procedūru (piemēram, rakstveida atzinumi un termiņi). Šādas atkāpes pieļaujamas, ja to neievērošana nerada risku lēmuma tiesiskumam.

Kā jau norādīts minētajā Valsts prezidenta paziņojumā, nepieciešamības gadījumā iestāžu un amatpersonu darbības formas ir piemērojamas apstākļiem, ko nosaka ārkārtējā situācija. Tas var būt arī attālināts darbs, cilvēku tiešo savstarpējo kontaktu ierobežošana, izvērsta darbība elektroniskajā vidē un citi pasākumi, kas iespēju robežās nodrošina to funkciju veikšanu un uzdevumu pildīšanu.

Man ir pieredze darbā valsts pārvaldē, tāpēc es juridisko formālismu traktēju kā mehānisku tiesību normu piemērošanu, kad forma prevalē pār saturu. Ņemot vērā Administratīvā procesa likuma 8. pantā nosauktās likumu interpretēšanas metodes, juridiskais formālisms ir plaša un mehāniska gramatiskās likumu interpretācijas metodes piemērošana visos gadījumos. Likumdevējs ar jaunajā likumā ietverto principu ir aicinājis iestādes atturēties no mehāniskas gramatiskās tiesību normu tulkošanas, tā vietā vairāk pievēršoties likuma garam un iespējām tiesību normai sasniegt galvenos mērķus.

Formālisms tiesību normu piemērošanā ir viena no sociālistisko tiesību sistēmas iezīmēm, kura ir pārņemta mantojumā no okupācijas režīma regulējuma un kuras sekas tiesiskās sistēmas transformācijā vēl pilnībā nav novērstas. Valsts prezidents Egils Levits īpaši uzsvēris, ka formāla tiesību piemērošana ir viens no tiesiskuma ienaidniekiem.

Katrai tiesību normai un katram lēmumam tiesiskajā sistēmā jātiek pieņemtam nevis formāli, bet gan pēc būtības, lai rezultāts būtu taisnīgs, pareizs un iedarbīgs. Demokrātiskas tiesiskas valsts tiesību teorija piešķir katram tiesību piemērotājam visus nepieciešamos instrumentus – juridiskās metodes –, lai tas tā būtu. Nepieciešams, lai tiesību piemērotāji pārvaldītu šīs juridiskās metodes, prastu tās metodoloģiski korekti izmantot un sasniegtu pareizu un taisnīgu rezultātu. Tas prasa nepalikt pie likuma burta, bet atrast likuma jēgu un konkrētam gadījumam taisnīgu rezultātu. Tas prasa uzņemties atbildību pašam un pieņemt pareizu lēmumu pēc būtības, nevis novelt atbildību uz likumdevēju ar attaisnojumiem, ka likums ir neskaidrs, nejēdzīgs un nesakārtots, bet tāds ir likums.

Mūsu tiesiskajā sistēmā tiesību piemērotāja atbildība ir metodoloģiski korekti atrast katrai lietai taisnīgu un pareizu risinājumu pat tad, ja likumdevējam tas nav līdz galam izdevies.

Kā ir skaidrojums likumā minētais jēdziens “resorisms”, un kādas tā izpausmes būtu skaužamas?

Pirmām kārtām ir jānorāda, ka resorisma jēdziens tiesību normās līdz šim nav definēts. Pirmo reizi to 2002. gadā Valsts pārvaldes iekārtas likuma koncepcijā ir skaidrojis Egils Levits, aprakstot kā savstarpēji nesaskaņotu iestāžu rīcību, arī “savu” interešu aizstāvēšanu lēmumu pieņemšanas procesā. Lai gan Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. pantā definētajos valsts pārvaldes iestāžu darbības principos ir noteikts, ka valsts pārvaldes iestādēm nav savu interešu, tomēr prakse liecina par kaut ko citu – tādas pastāv. Tādēļ ar jauno regulējumu ir noteikts, ka iestāžu resorisms un uz ārpusi vērstā nesaskaņotā iestāžu rīcība un savu interešu aizstāvēšana ir nevēlama.

Vienlaikus iestādēm šobrīd ir uzdots pastiprināti sadarboties un koordinēt savu darbību, lai pārvarētu ārkārtējo situāciju.

Resorisms nozīmē savas institūcijas interešu izcelšanu un primāru nodrošināšanu, neredzot kopbildi valsts pārvaldē kopumā un bieži vien palaižot garām visas sabiedrības kopējās intereses. Skatpunkts no sava resora prizmas mazina iespēju atrast labus risinājumus un ātri nokārtot jautājumus dažādu institūciju kopdarbībā.

Resorisma mazināšana prasa institūciju kopdarbību; institūcijām ir savstarpēji jāsadarbojas, kā arī jākoordinē sava darbība, lai efektīvi sasniegtu valsts mērķus. Valsts konstitucionālo orgānu darbības pamatprincipos ārkārtējā situācijā šie principi jau tika konstatēti, un tagad tie rakstveidoti arī likumā.

Tajā pašā laikā, pārlasot Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. pantu, var redzēt, ka šis jautājums ir saistošs jau gandrīz divdesmit gadus. Nevajadzīgs resorisms arī ir viena no mentālajām okupācijas režīma paliekām, kas būtu pilnībā likvidējama sabiedrības tiesiskajā apziņā.

Kam ir jāpārrauga jaunajā speciālajā likumā noteikto darbību izpilde?

Valsts pārvaldes iekārtas likums noteic, ka par katras iestādes darbības nodrošināšanu un likumības, arī jaunā likuma normu, ievērošanu atbild iestādes vadītājs. Atbilstoši valsts pārvaldes hierarhijai augstākai amatpersonai saskaņā ar 35. pantā minētajiem nosacījumiem ir tiesības uzraudzīt un saukt pie disciplināratbildības amatpersonas vai iestāžu vadītājus, kas ir tās pakļautībā.

Vēlos paust pārliecību, ka pēc krīzes, kad speciālā likuma darbība tiks izbeigta, mēs būsim guvuši lielisku pieredzi, tāpēc apkoposim iestāžu rīcību un darbību labāko praksi, lai pilnveidotu normatīvo regulējumu.

Likumā rakstveidotie pamatprincipi ir īstas tiesību normas, kas paredz konkrētus pienākumus to adresātiem un ir piemērojamas konkrētās tiesiskajās attiecībās. Jau šobrīd šie pamatprincipi ir īstenojami un ieviešami kā labas un pienācīgas pārvaldības elementi.

Valsts pārvaldei jāraugās uz šo pamatprincipu ieviešanu un savas darbības mehānismu uzlabošanu to garā. Tas ir viens no valsts pārvaldes uzdevumiem atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10. panta sestajai daļai.

Labas pārvaldības veicināšana un tās sekmēšana ir arī tiesībsarga un administratīvo tiesu kompetences jautājums. Tāpat privātpersonas varētu atsaukties uz šiem principiem konkrētās tiesiskajās attiecībās, lai attiecīgā valsts institūcija tos pienācīgi īstenotu.