Ilgtspējības princips likumdošanā – kā to panākt

Vairāk nekā desmit gadu aktuāls ir bijis jautājums par jauna, neatkarīga konstitucionāla orgāna izveidi, kas gādātu par to, ka Saeimā pieņemtie likumi ir kvalitatīvi un atbilstoši Satversmei. Tomēr viedokļi par to, vai tas ir vienīgais un pareizākais risinājums, dalās. 2022. gada nogalē Rīgas Juridiskajā augstskolā šiem jautājumiem tika veltīta Valsts prezidenta Egila Levita un Eiropas Savienības Tiesas tiesneses Inetas Ziemeles iniciētā konference “Latvijas ilgtspēja un Valsts padome”, kurā paustās idejas izmantotas tēmas izklāstā šajā publikācijā.1

Ilgtspējība kā konstitucionāls princips

Ja 20. gadsimta deviņdesmitajos gados jēdziens “ilgtspējība” tika lietots, runājot tikai par vides aizsardzību un konkrētiem lēmumiem negatīvo vides traucējumu novēršanai, tad šodien šim principam ir pielietojums visās dzīves jomās.

Būdams samērā jauns jēdziens, “ilgtspējība” ir ienākusi arī politikas un tiesību zinātnēs. “Mums visu vajag darīt kārtīgi un pareizi” – tas ir izteiciens, kuru ikdienā lietojam, neapzināti runājot par ilgtspēju sadzīviskos jautājumos.

Latvija pieder tām retajām valstīm, kur ilgtspējības princips ir ietverts arī tās pamatlikumā.

Mums ilgtspējība ir svarīga ne tikai pēc būtības, bet arī konstitucionāli, jo gribam, lai Latvija ilgi pastāvētu. Ģeopolitiskā situācija un vēsturiskā pieredze liek mums par to domāt.

Ilgtspējības ideja caurvij visu Latvijas Republikas Satversmes ievadu. Vistiešāk tas izteikts divos teikumos tā noslēgumā: “Ikviens rūpējas par sevi, saviem tuviniekiem un sabiedrības kopējo labumu, izturoties atbildīgi pret citiem, nākamajām paaudzēm, vidi un dabu. Latvija, apzinoties savu līdzvērtību starptautiskajā kopienā, aizstāv valsts intereses un veicina vienotas Eiropas un pasaules ilgtspējīgu un demokrātisku attīstību.”

Tomēr arī Satversmes ievada pirmajā rindkopā, kurā teikts, ka Latvijas valsts ir dibināta, lai cauri gadsimtiem nodrošinātu latviešu nācijas, latviešu valodas un latviešu kultūras pastāvēšanu, parādās ilgtspējības princips.

Satversmes preambulā ir noteikti četri virsprincipi: Latvija ir demokrātiska, tiesiska, sociāli atbildīga un nacionāla valsts. Ja tos sasaista ar Satversmes pirmo rindkopu, tad tas nozīmē, ka šiem virsprincipiem ir jābūt īstenotiem cauri gadsimtiem. Saturiski virsprincipi ir kā virsuzdevums visai Latvijas valsts darbībai.

“Latvijas valsts principā varētu pastāvēt mūžīgi, ja tā būtu ilgtspējīga,” uzsver Valsts prezidents Egils Levits.

Ilgtspējība un labas likumdošanas princips

Ilgtspējības konstitucionālais princips ir saistīts ar mūžīguma klauzulu, secina Eiropas Savienības Tiesas tiesnese Ineta Ziemele. No tā izriet labas likumdošanas princips, kuru savā judikatūrā konkretizējusi Satversmes tiesa. Tā centrā ir paaudžu atbildība kā kodols ilgtspējīgai attīstībai. Šādai izpratnei nepieciešams holistisks skatījums uz cilvēku Latvijas un arī planētas Zeme telpā.

Laba likumdošanas procesa nozīmei uzmanību vērsa arī Valsts prezidents. “Ja mums vajag ilgtspējīgu politiku, mums vajag arī ilgtspējīgas tiesības un tiesību sistēmu,” sacīja E. Levits.

Taču, lai likumdošana novestu pie ilgtspējīgiem rezultātiem dažādās jomās, jārunā par likumdošanas procesa kvalitāti.

Primāri runa ir par likumdošanas procesu pirms likuma pieņemšanas. Likumdevējs ir politisks konstitucionāls orgāns, kas darbojas saskaņā ar savu vēlētāju dotajiem mandātiem, ar saviem politiskajiem uzstādījumiem jeb politisko gribu. Politiskā griba ne vienmēr ir racionāla, bet četru virsprincipu vai virsmērķu ilgtspējības nodrošināšanai ir vajadzīga racionalitāte. Tā bieži tiek izteikta ar vārdiem “labi”, kas ir morālā dimensija, un “pareizi”, kas ir objektīvā, racionālā dimensija. Labi un pareizi ne vienmēr ir tas, ko gribam politiski. Līdz ar to ilgtspējas dimensija kopā ar labas likumdošanas principu veido rāmi, kas ierobežo politisko gribu un ievada to racionālā gultnē. Ir ļoti daudz labu un pareizu likumu, bet arī ļoti daudz tādu, kurus nevaram uzskatīt par ilgtspējīgiem risinājumiem.

Politiskais īslaicīgums, īstermiņa domāšana ir galvenais šķērslis ilgtspējai.

“Neviens neatņems likumdevējam galvenā vektora noteicēja un leģitimēta konstitucionālā orgāna lomu, bet ir jānodrošinās pret to, ka politikas īslaicīgums traucē tautas ilgtspējīgai attīstībai. Valsts konstitucionālajā iekārtā jābūt mehānismiem, kas to līdzsvaro un pasaka likumdevējam “padomā vēlreiz”, “izdiskutē vēlreiz” ar pilsonisko sabiedrību, zinātniekiem, ekspertiem,” uzskata I. Ziemele.

Piemēram, sliktu un tuvredzīgu likumdošanu kā uzņēmējdarbību [līdz ar to valsts attīstību] kavējošu problēmu iezīmēja zvērināts advokāts Māris Vainovskis: “Uzņēmējiem svarīga ir paredzamība un uzņēmējdarbības vides drošība. Bieži vien likumi to iedragā, it īpaši nesaprotami ielobētie trešā lasījuma grozījumi. Izejot cauri Saeimas dzirnavām, likumprojekts nereti vairs neatbilst tā sākotnējai iecerei, kas fiksēta anotācijā.”

Tāpēc likumiem būtu vajadzīgs ne tikai sākotnējās ietekmes (ex-ante) novērtējuma ziņojums, bet arī pēcanotācija.

Nodrošināt likumprojektu ilgtspējību

Diskusija, vai Latvijā ir nepieciešams jauns konstitucionāls orgāns, kas nodrošinātu visaptverošu un kompetentu likumprojektu ietekmes izvērtējumu, ir bijusi aktuāla jau vairākus gadus.

No Satversmes ievada izriet nepieciešamība pēc ārējas, pilnīgi neatkarīgas institūcijas, kas sniegtu savu atzinumu par likumprojektu, uzskata Valsts prezidents. “Tā varētu būt Valsts padome, par kuru pirmoreiz tika runāts Konstitucionālo tiesību seminārā 2005. gadā. Šādas padomes jau ir diezgan daudzās Eiropas valstīs,” atgādināja E. Levits.

Pamatojot Valsts padomes nepieciešamību, E. Levits pauda, ka tās jēga būtu dot novērtējumu [likumprojekta] ilgtspējai. Viens aspekts ir tiesiskais, t. i., ex-ante juridiskais novērtējums, proti, vai likumprojekts ir satversmīgs (Satversmei atbilstošs). Ja likumprojekts tāds nav, tad to vispār nedrīkstētu virzīt tālāk. Otrs aspekts ir novērtējums –, vai likumprojektā paredzētais ir labs un pareizs, īpaši ņemot vērā Satversmes ievadā ietvertos uzstādījumus.

Tas, ko drīkst no juridiskā aspekta, var būt gan labi un pareizi, gan slikti un nepareizi. Izlasot likuma pantus, būtu jāvar saskatīt arī ilgtspējas dimensiju.

Lai to garantētu, jābūt noteiktai procedūrai. Pēc E. Levita domām, šāda neatkarīga institūcija nodrošinātu, ka, pirms Saeima lemj par likumprojektiem, tie jau būtu izvērtēti no ilgtspējas aspekta. Tas būtu svarīgi arī tādēļ, lai pēc likuma pieņemšanas un spēkā stāšanās nevajadzētu iedarbināt Satversmes tiesu.

“Eiropas parlamentā neviens likumprojekts netiek veidots bez ex-ante un ex-post ietekmes novērtējumiem. Latvijā tā nenotiek, un Saeima bieži vien lemj bez stratēģiska pamatojuma. Ministrijas pasūta pētījumus, bet to rezultāti nereti atbilst pasūtītāja vēlmēm. Valsts padomei būtu jānodrošina pētniecības neatkarība, dodot lēmumu pieņēmējiem pietiekami objektīvu ainu,” uzskata Eiropas Parlamenta deputāts Ivars Ījabs.

Neatkarīgs dažādu interešu filtrs

Vairums konferences “Latvijas ilgtspēja un Valsts padome” dalībnieku vērsa uzmanību nepieciešamībai pēc neatkarīga likumprojektu izvērtējuma, objektīva skatījuma “no malas”, ilgtermiņā ievērojot sabiedrības kopējās intereses.

“Mums ir daudz kompetentu institūciju, ierēdņu, bet ir nepieciešams arī objektīvs un pilnīgi neatkarīgs skatījums uz likumdošanas procesu, tostarp Eiropas Savienības līmeņa skatījums,” norādīja Eiropas Savienības Vispārējās tiesas tiesnese Inga Reine.

Latvijas Bankas padomnieka, ilgtspējas virziena vadītāja Edvarda Kušnera ieskatā Valsts padome varētu būt neatkarīgs filtrs dažādām interesēm, lai nodalītu tās, kuras ir “vienos vārtos”, no interesēm, kuras der visam spēles laukumam, tātad atbilst valsts un sabiedrības interesēm. Viņaprāt, svarīgākajai stratēģijai Valsts padomes darbā jābūt tādai, kurā cilvēks ir visu procesu centrā. 

Ja tiktu nodrošināts, ka Valsts padomē darbojas absolūti neatkarīgi, gudri un bezbailīgi eksperti, tas, iespējams, varētu atturēt valdību no nepareizu lēmumu pieņemšanas, sprieda Fiskālās disciplīnas padomes priekšsēdētāja Inna Šteinbuka.

“Likumdošanas procesam bieži vien raksturīga zigzaga veida domāšana. Lēmumi tiek pieņemti nepārdomāti.” Tāpēc veselības ministres, bijušās Latvijas Darba devēju konfederācijas priekšsēdētājas Līgas Meņģelsones ieskatā ir jābūt kādam ar tālu, pietiekami neitrālu azimutu, kurš pateiktu, kā būtu jārīkojas, lai neciestu cilvēkkapitāls.

Valsts padome varētu nodrošināt integritāti, radīt savstarpējo drošības sajūtu, būt tālā bāka, kas palīdzētu politiķiem nenomaldīties.

Savukārt zvērinātam advokātam Laurim Liepam Valsts padomes iecere rosina vēsturisku retrospekciju un trāpīgu asociāciju ar “viedajo padomi”.

Jāapzina, kas traucē kvalitatīvam likumdošanas procesam

Valsts padomes idejas pamatā, nepārprotami, ir hronisks, zinātnē balstītas, objektīvas un konsekventas politikas analīzes trūkums. Valsts padomes funkcijas lielākoties būtu saistāmas ar valsts attīstībai svarīgāko likumprojektu ex-ante izvērtēšanu, tostarp no likumdevēju nereti piemirstās ilgtspējas aspekta. Vēl labāk, ja politikas analīze un likumprojektu izvērtējums tiktu veikts arī no bieži vien ignorētās cilvēkcentrētības viedokļa (Latvijas ilgtermiņa konceptuālā dokumenta “Latvijas izaugsmes modelis: Cilvēks pirmajā vietā” izpratnē).

Vienlaikus nav nepārprotami skaidra ne Valsts padomes veidošanas iecere, ne tas, kā to vajag vai nevajag institucionalizēt. Tādēļ pat kompetentu ekspertu atbalsts šai idejai nav viennozīmīgs.

Piemēram, Satversmes tiesas tiesneša Gunāra Kusiņa ieskatā diskusiju nevajadzētu sākt ar Valsts padomi un tās nosaukumu. Viņaprāt, vispirms ir jāapzina problēma, visi iespējamie risinājuma varianti un jāizvēlas labākais. “Visvairāk likumprojektu izstrādā Ministru kabinets. Jāsaprot, kas tam traucē sagatavot kvalitatīvus, ilgtspējīgus risinājumus, kas atkārtoti noved pie vienām un tām pašām kļūdām. Nepieciešams akcentēt ilgtspējību ne tikai kā principu, bet arī ilgtspējīgu risinājumu pašai ilgtspējas problēmai. Ilgtspējas problēmas nevarēs atrisināt saujiņa speciālistu. Tā ir nopietni jāņem vērā ikvienam no mums,” uzskata G. Kusiņš.

“Mums ir ļoti daudz instrumentu, ar kuriem nodrošināt kvalitatīvu un ilgtspējīgu likumdošanas procesu. Problēma, ka tie bieži vien nedarbojas vai apzināti tiek ignorēti vai traucēti. Līdz ar to ir šaubas, vai jauna institūcija attaisnos cerības, jo var gadīties, ka arī tās viedokli neņems vērā,” piesardzīga idejas par Valsts padomi vērtējumā ir žurnāla “Jurista Vārds” galvenā redaktore Dina Gailīte.

“Demokrātiskā valstī uzticēšanās avots [varai] ir sabiedrības līdzdalība. Visgudrāko ekspertu padome tomēr ir vien varas struktūra, tādēļ sabiedrība varētu to nenovērtēt kā līdzdalības instrumentu, bet, tieši pretēji, radīt sajūtu, ka ir kāds, kas ir gudrāks par mums un mūsu ievēlēto Saeimu un apgalvo kaut ko tādu, kam mēs, iespējams, nepiekrītam,” runājot par iespējamajiem riskiem, rezumēja žurnāla “Jurista Vārds” galvenā redaktore.

Šeit nonākam pie citiem kvalitatīva un caurskatāma likumdošanas procesa priekšnoteikumiem, par kuriem ir daudz diskutēts, – pilsoniskās sabiedrības aktivitātes veicināšana, politiskā procesa kvalitātes paaugstināšana, politiskās korupcijas apkarošana, lobisma regulēšana (kas pamazām tiek sakārtots, 2023. gada 1. janvārī stājoties spēkā Interešu pārstāvības atklātības likumam), profesionālas ierēdniecības, kas pārzina nozaru kontekstu un spēj iestāties pret šauru politisko grupu interešu vārdā virzītām iniciatīvām.

1 Raksta tapšanā izmantoti materiāli no Valsts prezidenta Egila Levita un Eiropas Savienības Tiesas tiesneses Inetas Ziemeles iniciētās konferences “Latvijas ilgtspēja un Valsts padome”, kas 2022. gada 16. decembrī notika Rīgas Juridiskajā augstskolā. Konferenci var noskatīties RJA YouTube kontā: https://www.youtube.com/channel/UCfEyWkmO8anbJexw8_As8dQ.

2 Kušners, E. Ilgtspējība. Jurista Vārds. 15.02.2022., Nr. 7 (1221), 82.–83. lpp. Pieejams: https://juristavards.lv/doc/280629-ilgtspejiba/.