Publicēts pirms 10 gadiem. Izvērtē satura aktualitāti! >>
Pašlaik Latvijā nav vienotas pieejas, kā sabiedrībai tiek skaidrota pieņemto likumu vai to grozījumu jēga, pamatojums un piemērošanas kārtība. Nereti likumprojekta anotācija vairs neatbilst pieņemtā normatīvā akta tekstam un būtībai.
FOTO: Aiga Dambe, LV portāls
Kas ir tiesību aktu projekta anotācija?
Tiesību akta projekta anotācija ir paredzētā tiesiskā regulējuma iespējamās sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojums, kas tiek pievienots pašām tiesību akta projektam, to iesniedzot Ministru kabinetā (MK) izskatīšanai, kā tas ir noteikts 2009.gada 7.aprīļa MK noteikumu Nr.300 "Ministru kabineta kārtības rullis" 3.punktā.
Anotācijas mērķis ir apzināt sekas un ietekmi, ko projekts radīs. Savukārt anotācijas uzdevums ir informēt gan lēmuma pieņēmējus, gan iedzīvotājus par ierosināto regulējumu pamatojumu, lietderīgumu un ietekmi. Kā norāda Valsts kancelejas direktora vietnieks tiesību aktu jautājumos, Juridiskā departamenta vadītājs Sandis Voldiņš, "anotācija ir sabiedrībai viens no nozīmīgākajiem informācijas avotiem par tiesību akta nepieciešamību, piemērošanu un ietekmi uz dažādām jomām".
Tiesību aktu projektu anotācijas galvenokārt sagatavo nozaru ministrijas, kuras attiecīgo projektu virza, saskaņā ar noteiktu kārtību, kuru reglamentē 2009.gada 15.decembra MK instrukcija Nr.19 "Tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes izvērtēšanas kārtība". Vērtējot tiesību akta projekta sākotnējo ietekmi, tiek skatīts projekta izstrādes mērķis, nepieciešamība un plānotā projekta efektivitāte mērķa sasniegšanā. Tikpat būtiski ir vērtēt arīdzan projekta prasību un izmaksu samērīgumu attiecībā pret ieguvumiem, kādus dotu mērķa sasniegšana. Tāpat ir jāizvērtē ikkatra projekta ietekme uz makroekonomisko un uzņēmējdarbības vidi, kā arī tas, kā tas iespaidos administratīvās procedūras (gan saimnieciskās darbības veicējiem, gan fiziskām personām, nevalstiskām organizācijām un no valsts budžeta finansētām institūcijām). Līdztekus anotācijā ir jāaplūko projekta sociālā ietekme, ietekme uz vidi, fiskālā ietekme uz valsts un pašvaldību budžetiem, ietekme uz spēkā esošo tiesību normu sistēmu un starptautiskajām saistībām, kā arī ietekme uz pārvaldes iestāžu funkcijām un cilvēkresursiem. Paralēli ir jābūt norādītam arī, kā tiks nodrošināta projekta izpilde (MK instrukcijas 4.punkts).
Kā redzams, jautājumu loks un ietekmes jomas, kādas varētu iespaidot tiesību aktu projekts, ir ļoti plašas, un tās aptver vairāku ministriju atbildības sfēru. Tāpēc, lai projektu anotācijas būtu vienotas un pārskatāmas, ar MK instrukciju ir ne tikai noteikts, kādai jāizskatās anotācijas veidlapai, bet arī definēti ietekmes izvērtējuma objekti (anotācijas sadaļas), kā arī anotācijas sadaļu izvērtēšanā iesaistīto ministriju, Valsts kancelejas un Ministru prezidenta padotībā esošo valsts pārvaldes iestāžu kompetence.
Tiesību akta projekta anotācija sastāv no šādām sadaļām:
Instrukcijā ir detalizēti aprakstīts, kāda informācija ir jāiekļauj katrā no sadaļām. Gadījumā ja likumprojekts neskar nevienu no aspektiem, kas norādīti attiecīgā anotācijas sadaļā, anotācijā norāda tikai sadaļas virsrakstu ar piepildi, ka "projekts šo jomu neskar". Taču anotācijā vienmēr būs iztirzāta vismaz pirmā sadaļa, kurā pamato likumprojekta nepieciešamību.
Kādai jābūt labai anotācijai?
Vispirms jāatzīmē, ka MK instrukcijas 2.punktā ir norādīts, ka projekta sākotnējās ietekmes izvērtēšanu veic, ievērojot tādus principus kā laicīgums, sistēmiskums, vispusīgums, samērīgums, objektivitāte, uz pierādījumiem balstīta lēmumu pieņemšana, izmaksu un ieguvumu samērojamība, kas kopumā atbilst labas pārvaldības pamatiem.
Vienkāršiem vārdiem labas anotācijas kritērijus skaidro S.Voldiņš: "Pirmkārt, tā ir domas un izteiksmes skaidrība, kas ļauj pat ļoti specifiska regulējuma jēgu un mērķi izprast ne tikai valsts pārvaldes ekspertiem vai ar konkrēto jautājumu saistītajiem, bet jebkuram iedzīvotājam. Otrkārt, anotācijas saturam ir jābūt visaptverošam un jāsniedz kopskats, turklāt atsakoties no mazsvarīgām detaļām un liekiem iztirzājumiem. Tie nevajadzīgi pagarina anotāciju tekstu un traucē ērti uztvert un izprast būtisko. Treškārt, anotācijas skaidrojumam pēc būtības, protams, ir jāatbilst tiesību akta projekta regulējumam."
"Anotācija ļauj pat ļoti specifiska regulējuma jēgu un mērķi izprast ne tikai valsts pārvaldes ekspertiem, bet jebkuram iedzīvotājam."
"Kaut arī tas šķiet pašsaprotami, praksē ne vienmēr tā ir," piebilst Valsts kancelejas pārstāvis. Lai gan ir noteikts regulējums, kā instrukcijas padarīt strukturētas un pārskatāmākas, tās tik un tā bieži vien ir pārāk garas. Tādēļ Valsts kanceleja ir uzsākusi vairākas aktivitātes anotāciju uzlabošanā. Piemēram, šā gada aprīlī tika apstiprināti grozījumi MK instrukcijā, kas paredz vienkāršot valdībā izskatāmo tiesību aktu projektu anotācijas.
Papildus tam Valsts kanceleja ir paredzējusi intensīvas valsts pārvaldes darbinieku apmācības anotāciju aizpildīšanai, kā arī nākotnē stingrāku iekšējās kontroles mehānismu, novēršot iedzīvotājiem nesaprotamu un nepilnīgu anotāciju virzību, informē S.Voldiņš.
Anotācijas aktualizācija likumprojekta izskatīšanas un pieņemšanas procesā
Viena no mulsinošākajām lietām attiecībā uz anotācijām bieži vien ir to neatbilstība normatīvajam aktam, kas pēc ilgā un garā saskaņošanas un caurlūkošanas procesa galarezultātā tiek pieņemts un publicēts oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis". Ne viens vien interesents, meklējot kāda normatīvā akta sīkāku skaidrojumu, piemēram, interneta vietnē www.likumi.lv, saskāries ar pievienotu sākotnējo likumprojekta anotāciju, kas vairs neatbilst izmainītā likuma tekstam.
Problēma ir tāda, ka tiesību akta projekta caurskatīšanas un saskaņošanas procesā projekts var ievērojami izmainīties, kā rezultātā sākotnējais novērtējums vairs nav aktuāls un neatbilst projekta būtībai.
Dokumentu iesniegšanas, saskaņošanas, virzības un izskatīšanas kārtību MK reglamentē MK kārtības rullis, kas noteic, ka atbildīgā institūcija par tiesību aktu projektu precizē izsludināto projektu un aktualizē tā anotāciju, ņemot vērā dokumenta saskaņošanas dalībnieku iebildumus un priekšlikumus. Taču pēc tam, kad likumprojekts kopā ar pavadošajiem dokumentiem, tostarp projekta anotāciju, tiek nosūtīts caurskatīšanai Saeimā, tālākās iespējamās izmaiņas anotācijā atspoguļotas vairs netiek.
"Kad likumprojekts kopā ar pavadošajiem dokumentiem, tostarp projekta anotāciju, tiek nosūtīts caurskatīšanai Saeimā, tālākās iespējamās izmaiņas anotācijā atspoguļotas vairs netiek."
Tomēr Saeimā likumprojekta izskatīšanas un pieņemšanas procesā tiek veiktas izmaiņas pēc būtības, kā rezultātā veidojas situācija, ka neaktualizētā informācija anotācijā neatbilst likuma tekstam un līdz ar to sabiedrībai un likuma piemērotājam netiek pienācīgi skaidrota pieņemtā likuma jēga un mērķis. Taču pilnīgai un atbilstošai informācijai par likuma pamatojumu, jēgu un piemērošanu būtu jābūt nodrošinātai un pieejamai gan Valsts prezidentam, izsludinot pieņemto likumu, gan sabiedrībai, reālā dzīvē īstenojot likumā paredzētās tiesības un pienākumus.
Ņemot vērā minēto problēmu, pēc Ministru prezidenta Valda Dombrovska iniciatīvas Valsts kanceleja sagatavoja Saeimas priekšsēdētājai adresētu vēstuli par Ministru kabineta iesniegto likumprojektu ietekmes izvērtējumu, kurā aicina apspriest iespēju izdarīt grozījumus Saeimas kārtības rullī, kas noteiktu, ka deputātiem, kuri ierosina izmaiņas likumprojektā, jāiesniedz arī attiecīgs pamatojums un anotācija Saeimā.
Nepieciešams likuma skaidrojums
Ministru prezidenta priekšlikums radīja vairākas iebildes gan no Saeimas Juridiskās komisijas, kurā šis priekšlikums tika diskutēts, gan arī no Saeimas Juridiskā biroja puses.
Saeimas Juridiskā biroja vadītājs Gunārs Kusiņš piekrīt, ka neaktualizēta anotācija maldina likuma piemērotāju. Pēc G.Kusiņa domām, pareizi ir gan mērķa uzstādījumi, gan arī problēmu konstatējumi, taču piedāvātais risinājums ir nepilnīgs un nesasniegs mērķi. Gluži otrādi, tas radītu papildu problēmas. "Ja šādu anotēšanas pienākumu nosaka attiecībā uz visiem priekšlikumiem, kas tiek iesniegti projekta izskatīšanas gaitā, ļoti pieaug dokumentu apmērs. Turklāt ne visi priekšlikumi tiek pieņemti, līdz ar to mēs iegūstam ļoti daudz informācijas, kas galarezultātā ir nederīga," komentē Juridiskā biroja vadītājs.
Saeimas Juridiskā biroja juridiskais padomnieks Edgars Pastars vērš uzmanību uz to, ka anotāciju sagatavo likumprojekta iesniedzējs un tā ne vienmēr atspoguļo Saeimas viedokli. "Kāds tad būtu pietiekams pamatojums, kas būtu jāiekļauj likumprojekta anotācijā? Priekšlikumi var būt deklaratīvi, subjektīvi, ļoti dažādi – vai tos var pieņemt kā patiesību, uz kuru atsaukties?" retoriski vaicā Juridiskā biroja pārstāvis.
G.Kusiņš pauž šaubas, vai nemitīgi papildināta anotācija kādam sniegs dziļāku izpratni par likumprojektu: "Anotācija netiek ne recenzēta, ne pārbaudīta, tajā var būt matemātiskas kļūdas aprēķinos vai tamlīdzīgas neprecizitātes. Anotācija ir tiesību akta projekta iesniedzēja viedoklis, bet Saeimas deputāti šo priekšlikumu var atbalstīt pilnīgi citu iemeslu dēļ. Tā rezultātā netiek iegūta patiesa aina."
Anotācijas arī tehniski būtu grūti papildināt, īpaši, ja izmaiņas ir radikālas, rezultātā dokuments var veidoties neloģisks. Turklāt mainīt anotācijas no otrā uz trešo lasījumu Saeimā nebūtu lietderīgi, atzīmē E.Pastars.
Tomēr ir iespējami citi risinājumi, kas ir vērsti ne tik daudz uz likumprojektu anotēšanu, bet jau pieņemtu likumu izskaidrošanu sabiedrībai, kas šobrīd ir diezgan liels klupšanas akmens likumdošanas laukā. Kā norāda G.Kusiņš, viņaprāt, jau paralēli likumprojekta izskatīšanai Saeimā atbildīgajai komisijai būtu jāsāk gatavot likuma paskaidrojuma raksts, kurš būtu jāpublicē vienlaikus ar pieņemto likumu. "Šāds paskaidrojuma raksts varētu būt daudz efektīvāks instruments, lai likumu izskaidrotu sabiedrībai. Bez tam jāņem vērā, ka šāda prakse ir arī citās valstīs," rezumē G.Kusiņš.
"Paskaidrojuma raksts varētu būt daudz efektīvāks instruments, lai izskaidrotu sabiedrībai likumu."
Būtiski ir arī uzlabot Saeimas komisijas referentu ziņojumu satura struktūru. Ikviens deputāts, kaut ko piedāvājot, vispirms skaidro komisijā, skaidro no tribīnes Saeimas sēdēs. Ir pieejami Saeimas komisiju sēžu audioieraksti, Saeimas stenogrammas, kurās visus priekšlikumus un skaidrojumus interesenti var izlasīt un noklausīties. Papildinot Saeimas kārtības rulli ar regulējumu, kas noteic stingrākas prasības attiecībā uz referenta ziņojumu, tajā tiktu atspoguļots ne tikai priekšlikuma iesniedzēja pamatojums, bet arī citi objektīvi viedokļi par Saeimas sēdē iesniegtajiem priekšlikumiem.
Līdzīgu viedokli, ka anotāciju aktualizēšana nepanāks vēlamo rezultātu, pauž arī Saeimas Juridiskās komisijas loceklis Andrejs Judins. Saeimā tiek skatīti cauri desmitiem, pat simtiem likumu. Rakstīt katram likumam detalizētu skaidrojumu, pamatot katru priekšlikumu - tas prasa resursus un laiku. Taču, ja likuma piemērotājam nav pilnīgi skaidra likuma ideja un, to lasot, nevar īsti saprast, ko likumdevējs gribējis teikt, un nav arī pieejams skaidrojums, tas ir ļoti slikti, bet vai vajadzīga anotācija?
"Anotācija ir pavadošs dokuments, kas paskaidro pieteiktā likumprojekta būtību. Kad tiek pieņemts likums, anotācija vairs nav vajadzīga. Tā būtu anotācija kam – likumprojektam vai pieņemtajam likumam, vai kaut kāds anotāciju kopums?" jautā deputāts.
Pēc A.Judina domām, problēmas uzstādījums ir pareizs, bet principā jāmeklē citi risinājumi. Viņaprāt, Latvijā vispār ir nopietna problēma ar normatīvo aktu interpretāciju un skaidrošanu: "Ir jādomā par to, lai katram svarīgam likumam, kad tas ir pieņemts, līdzi nāktu arī skaidrojošs dokuments, komentārs. Paskatieties uz starptautiskajiem dokumentiem, piemēram, direktīvas sastāv no divām daļām. Ir direktīvas teksts, kuram papildus klāt nāk vēl viens dokuments, dažkārt pat bieza grāmata, kas skaidro oficiālo dokumentu. Tāpēc, uzskatu, arī mums ir jādomā par normatīvo aktu skaidrošanu, un ir divas iespējas. Viens variants - ļoti nopietni komentāri katram normatīvajam aktam. Otrs – īss, paskaidrojošs teksts katram normatīvajam aktam." Pie tam svarīgi, lai skaidrojums būtu Saeimas, ministriju akceptēts, lai tam būtu svars. Jebkuras fiziskas personas likuma skaidrojums nebūs saistošs.
Saeimas Juridiskā biroja izteiktais alternatīvais priekšlikums par paskaidrojuma rakstu ieviešanu un ziņojuma saturu arī Valsts kancelejas ieskatā ir atbalstāms. Tāpēc jācer, ka šī diskusija par likumu skaidrošanas nepieciešamību turpināsies un radīs arī rezultātu.
