Likumprojektu anotācijas: vai paskaidrojošā ziņojuma sagatavošana palīdzēs izprast likumdevēja gribu

Kas ir tiesību akta projekta anotācija

Tiesību akta projekta anotācija atbilstoši Ministru kabineta noteikumiem Nr. 617 “Tiesību akta projekta sākotnējās ietekmes izvērtēšanas kārtība” ir paredzētā tiesiskā regulējuma iespējamās sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojums, ko pievieno tiesību akta projektam.

Anotācijas mērķis ir informēt par projekta ietekmi un sekām, ko tas var radīt dažādām darbības jomām.

“Anotācija ir tiesību palīgavots – tās uzdevums ir palīdzēt saprast, ko likumdevējs ir domājis, rakstot normatīvā akta tekstu. Turklāt var būt gadījumi, kad kāds specifisks jautājums vai jēdziens tiek atrunāts tikai anotācijā. Ar to likumdevējs parāda savu domu gaitu, virzienu, kā tiesību aktu ņemt vērā,” skaidrojis valststiesību eksperts Jānis Pleps.

Arī Satversmes tiesa vairākkārt uzsvērusi, ka anotācija ir svarīgs avots, lai spriestu par likumprojekta nepieciešamību, pamatojumu, iespējamiem ierobežojumiem un to samērīgumu.

Pilnīgi izstrādāts likumprojekts – arī bez anotācijas

Saskaņā ar Saeimas kārtības rulli likumprojektus var iesniegt Valsts prezidents, Ministru kabinets, Saeimas komisijas, ne mazāk kā pieci deputāti, kā arī viena desmitā daļa vēlētāju Satversmē noteiktajā kārtībā.

Tomēr svarīgi akcentēt, ka tikai Ministru kabinetam ir obligāts pienākums likumprojektam pievienot anotāciju.

Aptuveni trešdaļu parlamentā izskatāmo likumprojektu iesniedz Ministru kabinets, kam ir atbilstoši resursi savu iniciatīvu ietekmes izvērtēšanai.

Ņemot vērā, ka Satversme paredz Saeimas deputātiem tiesības iesniegt likumprojektus bez papildu nosacījumiem, savukārt saskaņā ar Satversmes tiesas viedokli anotācijas esamība nav uzskatāma par priekšnosacījumu, lai likumprojektu atzītu par pilnīgu, pārējiem subjektiem, kuriem ir tiesības iesniegt likumprojektus, konkrētā prasība netiek izvirzīta, uzsver Satversmes tiesas tiesnesis Gunārs Kusiņš.

Minētā pieeja izriet no Satversmes tiesas 2012. gada lēmuma lietā “Par likuma “Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu” 11. panta pirmās daļas un 25. panta pirmās daļas atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1., 77. un 78. pantam”.

Likuma “Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu” 25. panta pirmā daļa noteic: “Ja likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu ir parakstījusi ne mazāk kā viena desmitā daļa no pēdējās Saeimas vēlēšanās balsstiesīgo Latvijas pilsoņu skaita, Valsts prezidents šo likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu iesniedz Saeimai.”

Vienlaikus saskaņā ar Satversmes 78. pantu ne mazāk kā vienai desmitajai daļai vēlētāju ir tiesības iesniegt Valsts prezidentam pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu vai likumprojektu, kuru prezidents tālāk nodod Saeimai.

Nosakot, ka likumprojekts vēlētāju iesniegtas iniciatīvas gadījumā ir pilnīgi izstrādāts tikai tad, ja tam pievienota arī anotācija, varētu secināt, ka likumprojekti, kurus bez anotācijām iesniedz Saeimas deputāti, arī būtu nepilnīgi, norāda G. Kusiņš.

Ja anotācijas nav, to gatavo Saeimas komisija

Apmēram puse deputātu iesniegto likumprojektu ir bez anotācijas, informē Saeimas Juridiskā biroja vadītāja Dina Meistere.

Atbilstoši Saeimas kārtības ruļļa 87. pantam nevienu likumprojektu, izņemot atsevišķos turpat noteiktos gadījumos, nedrīkst izskatīt pirmajā lasījumā, ja deputātiem nav tikusi nodrošināta iespēja saņemt likumprojekta anotāciju. Taču attiecīgajos gadījumos, kā to paredz Saeimas kārtības ruļļa 85. panta piektā daļa, anotāciju sagatavo par likumprojekta virzību atbildīgā Saeimas komisija, uzklausot deputātu atbildes uz jautājumiem.

“Var būt tā, ka deputāti, kuri likumprojektu iesniedz, nespēj savu ideju labi pamatot. Anotācijai, iespējams, nepieciešami aprēķini, kam vajadzīgs papildu laiks. Tāpēc saprotams, ka var būt situācijas, kurās deputātu iesniegtajiem likumprojektiem anotācija nav pievienota,” atzīst Saeimas Juridiskās komisijas priekšsēdētājs Andrejs Judins.

Vienlaikus viņš akcentē: tas, ka likumā šāda iespēja ir pieļauta, nenozīmē, ka vienmēr to vajadzētu izmantot, sevišķi attiecībā uz tādām sensitīvām un lielu sabiedrības uzmanību raisošām likumdošanas iniciatīvām kā valsts izstāšanās no “Eiropas Padomes Konvencijas par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu” jeb tā dēvētās Stambulas konvencijas.

Līdzīgu viedokli pauž sabiedriskās politikas centra “Providus” direktore Sanda Liepiņa, apgalvojot: “Rodas jautājums, cik kvalitatīvu konkrētā likumprojekta anotāciju izstrādās par tā virzību atbildīgā Saeimas Ārlietu komisija.”

“Providus” vadītāja piebilst, ka šādu, proti, bez anotācijas iesniegtu, likumprojektu skaits varētu pat pieaugt, jo tiesību aktu projekti, kas nāk no Ministru kabineta, ir pakļauti salīdzinoši ilgai virzībai Vienotajā tiesību aktu projektu portālā, radot vēlmi attiecīgo procesu apiet. “Tādējādi viens no problēmas risinājumiem varētu būt prasība, ka deputātiem, iesniedzot likumprojektu bez anotācijas, jāatbild uz minētajiem septiņiem jautājumiem, kas atbilst anotācijas saturiskajām sadaļām,” uzskata S. Liepiņa.

Atbilstoši Valsts kancelejas sniegtajai informācijai likumprojektu virzība Vienotajā tiesību aktu projektu portālā ilgst vidēji piecas līdz desmit nedēļas. Taču kopumā procesa ilgums ir atkarīgs no likumprojekta veida, satura, iebildumu apjoma, saskaņošanas.          

Būs jānodrošina paskaidrojošais ziņojums

Lai gan likumprojekta anotācija ir viens no nozīmīgākajiem informācijas avotiem par tiesību akta nepieciešamību, piemērošanu un ietekmi uz dažādām jomām, likumdošanas procesā ilgstoši nav bijis laba risinājuma situācijās, kad tiesību akta projektā tiek veiktas būtiskas izmaiņas, kas netiek atspoguļotas anotācijā.

Respektīvi, sākotnējais tiesību akta projekta novērtējums vairs nav aktuāls un neatbilst tā būtībai.

Līdz ar to likumu piemērotājiem un iedzīvotājiem ir apgrūtināta pieeja izsmeļošiem un saprotamiem likumdevēja skaidrojumiem par likumu pamatojumu, jēgu un praktisko piemērošanu.

Lai attiecīgo problēmu risinātu, Saeima šī gada 29. maijā pieņēma izmaiņas Saeimas kārtības rullī, nosakot: “Ja Saeimas pieņemtā likuma saturs pēc būtības atšķiras no iesniegtā likumprojekta un tā anotācijas, atbildīgā komisija nodrošina paskaidrojošā ziņojuma sagatavošanu.” Tajā jāietver tiesiskā regulējuma apraksts, kā arī informācija par likuma mērķi un svarīgākajām izmaiņām, salīdzinot ar iesniegto likumprojektu.

Turklāt izmaiņas Saeimas kārtības rullī paredz, ka paskaidrojošo ziņojumu sagatavo par tiem likumiem, kurus Saeima pieņēmusi pēc 2026. gada 1. janvāra, savukārt ziņojuma sagatavošanas kārtību nosaka Saeimas Prezidijs līdz šā gada 1. oktobrim.

Tiesa, kā zina teikt D. Meistere, minētās kārtības izstrāde joprojām ir saskaņošanas procesā, un vēl nav zināms, kādi būs paskaidrojošā ziņojuma sastādīšanas kritēriji, tostarp, kādas izmaiņas tiesību akta saturā būs vērtējamas kā pēc būtības atšķirīgas no iesniegtā likumprojekta.  

Prasība tiesību aktiem, kuros to virzībā notikušas izmaiņas pēc būtības, pievienot paskaidrojošo ziņojumu, ir solis pareizajā virzienā, spriež G. Kusiņš. Vienlaikus viņš norāda: anotācija ataino tiesību akta projekta iesniedzēja, nevis Saeimas viedokli, un to pilnībā neatspoguļos arī paskaidrojošais ziņojums. Tādējādi, rodoties nepieciešamībai detalizēti noskaidrot likumdevēja gribu, kad tas pieņem kādu tiesību aktu, vienalga nāksies caurlūkot attiecīgo Saeimas un tās komisiju sēžu ierakstus un stenogrammas.

Plānots, ka paskaidrojošie ziņojumi gadījumos, kad tie būs nepieciešami, atbildīgajām Saeimas komisijām jāizstrādā pēc tiesību akta pieņemšanas un publicēšanas “Latvijas Vēstnesī”. Ziņojumi būs pieejami Saeimas tīmekļvietnē.