Kā novērst lēmējvaras un izpildvaras saplūšanu pašvaldībās?

Arī Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija (VARAM) atzīst: ja pašvaldības domes deputāti ar domes lēmumu tiek iecelti par pašvaldības iestāžu vai kapitālsabiedrību vadītājiem, veidojas situācija, ka viņi hierarhiski ir padoti amatpersonai – izpilddirektoram, kuru paši ir iecēluši amatā, kā arī ir padoti paši sev kā pašvaldības augstākas lēmējinstitūcijas locekļiem – deputātiem.

Ar deputāta mandātu – par pašvaldības iestādes priekšnieku

Uzreiz jāteic: vienprātības šajā jautājumā nav, un par uzskatu dažādību varēja pārliecināties arī Saeimas Korupcijas novēršanas apakškomisijas sēdē, kur darba kārtībā bija "Lēmējvaras un izpildvaras nodalīšana pašvaldībās – problēmas un to iespējamie risinājumi".

KNAB Korupcijas novēršanas nodaļas vadītāja Diāna Kurpniece sacīja, ka biroja uzmanības lokā šis jautājums (sevišķi saistībā ar galvaspilsētas pašvaldību) ir ilgstoši, bet īpaši problēmas nopietnību akcentēja Sabiedrības par atklātību "Delna" 2009.gadā veiktais pētījums par korupcijas riskiem Rīgas domē. Ar to var iepazīties "Delnas" interneta vietnē, un šis dokuments brīžiem atgādina izvērstu kriminālhroniku. Jācer, ka iepriekšējos gados šajā ziņā kaut kas ir mainījies.

Otrkārt, kā uzsvēra D.Kurpniece, problēmas saasinājums radās pēc iepriekšējām pašvaldību vēlēšanām, kad KNAB sāka saņemt vairāk iesniegumu par to, ka daudzviet deputāti paši kļuvuši par pašvaldību izpildvaras pārstāvjiem, ieņemot atbildīgus amatus, vadot gan atsevišķas pašvaldības iestādes, gan struktūrvienības.

Tad priekšplānā, gan lemjot par pašvaldības budžeta sadali, gan atalgojumu un citiem svarīgiem jautājumiem, it bieži izvirzās ar iestādes un tās vadītāja labklājību saistītas intereses, ēnā atstājot pašvaldības attīstībai svarīgas nostādnes.

Kā informēja KNAB Korupcijas novēršanas nodaļas galvenais speciālists Salvis Smukais, likuma "Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonas darbībā" pārkāpumu pērn bijis samērā daudz, un 24% no visiem lēmumiem, ko pieņēma biroja Valsts amatpersonu kontroles nodaļa, bija vietējo pašvaldību deputātu saukšana pie administratīvās atbildības.

Lielo pilsētu asociācija – pret krasām izmaiņām

Savukārt Latvijas Lielo pilsētu asociācijas (LLPA) izpilddirektora vietnieks Māris Kučinskis pauda viedokli, ka minētie interešu konflikta pārkāpumi un administratīvie sodi, spriežot pēc pašvaldību atsauksmēm, lielākoties saistīti vai nu ar likuma nezināšanu, vai neizprašanu, "jo cilvēks, izlasot to likumu, patiešām nevar saprast, kad viņš ir interešu konfliktā un kad nav".

LLPA vēstulē apakškomisijai norāda: "Vērtējot, vai pašvaldībās būtu nepieciešams nodalīt lēmējvaru no izpildvaras, ir jāsaprot, vai ierobežojums personai vienlaicīgi pildīt atsevišķus amata pienākumus pašvaldībā un deputāta pienākumus ir samērīgs ar iespējamo korupcijas risku. Pirmkārt, deputāta pienākumu pildīšana ir apvienojama ar izpildvarā ietilpstošiem pienākumiem. /../ Neapšaubot nepieciešamību novērst to gadījumu skaitu, kad amatpersonas pieņem lēmumus, personīgu motīvu vadītas, tādējādi nonākot interešu konfliktā, uzskatām, ka jau šobrīd spēkā esošais normatīvais regulējums paredz pietiekamu kontroles mehānismu, lai izvairītos no šādām situācijām."

"24% no visiem lēmumiem, ko pieņēma KNAB, bija vietējo pašvaldību deputātu saukšana pie administratīvās atbildības."

M.Kučinskis apakškomisijas sēdē gan sacīja, ka neiestājas pret jebkādu ierobežojumu ieviešanu, taču tas jādara ļoti uzmanīgi un ar apdomu: "Vācijā bija mēģinājums atdalīt abas varas pilnībā, tad izveidojās divas karojošas nometnes, un viņi bija spiesti šo kārtību atcelt.

Es arī zinu piemērus par politiķu aiziešanu kādos amatos, bet ārkārtīgi bīstams būtu pretējais, piemēram, aizliedzot skolu direktoriem būt vienlaikus arī deputātiem. Tā kā Latvijā pašvaldības ir salīdzinoši mazas, viņi dod diezgan lielu pienesumu. Turklāt pašvaldībām atšķirībā no valsts pārvaldes nav precīzi noteikts, kas vispār ir administrācija. Tas tiek interpretēts ārkārtīgi dažādi, atkarībā no tā, kā pašvaldība savu struktūru ir izveidojusi. Ja aizliegumu attiecina uz visu administrāciju, tad iznāk dīvaina aina, jo tad var iebraukt otrā grāvī un tikt pie tā, ka neviens vairs negribēs iet par deputātu."

Ko iesaka KNAB

KNAB pastāvošo problēmu risināšanai aplūko vairākus variantus:

1. Pilnībā aizliegt lēmējvaras pārstāvjiem (deputātiem) ieņemt amatus konkrētās pašvaldībās, to padotības iestādēs un izpildinstitūcijās.
2. Pilnveidot pašvaldību iekšējās kontroles sistēmu.
3. Noteikt ierobežojumus atsevišķiem domes deputātu lēmumu pieņemšanas veidiem.
4. Noteikt ierobežojumus augstākajām pašvaldību izpildinstitūciju amatpersonām vienlaikus ar amata pienākumu izpildi ieņemt vēlētus amatus pašvaldības domē.

Katram no šiem variantiem ir savi trūkumi. Kaut arī pirmais variants visskaidrāk nodalītu lēmējvaru un izpildvaru un maksimāli samazinātu interešu konflikta iespējamību, KNAB pats atzīst, ka "labums, ko varētu gūt no šo pasākumu ieviešanas, iespējams, varētu būt mazāks par sagaidāmajām negatīvajām sekām". Šīs sekas varētu būt tās, ko min arī LLPA – kandidēt par deputātiem atteiktos pieredzējuši speciālisti ar zināšanām un prasmēm, varētu tikt ievēlēti deputāti, kam to nav. Turklāt deputātu atlīdzības apmērs lielākās un mazākās pašvaldībās ievērojami atšķiras, un lielākoties tam ir simboliska nozīme, tādējādi, liedzot deputātam strādāt citu labi apmaksātu darbu pašvaldības iestādē, aktualizējas jautājums par deputāta atalgojumu.

Īstenojot otro variantu un uzlabojot iekšējās kontroles sistēmu pašvaldībās, varētu mazināt riskus gan saistībā ar korupciju, gan interešu konfliktu, gan neefektīvu pārvaldību. Ja pašvaldības deputāti pēc savas iniciatīvas nodrošinātu adekvātus kontroles pasākumus, savlaikus norobežojoties no situācijām, kad varētu rasties aizdomas par personīgu ieinteresētību, tad nebūtu nepieciešams jauns ārējais regulējums, uzskata KNAB.

Tomēr biroja veiktās aptaujas liecina, ka pretkorupcijas pasākumi pašvaldībās tiek īstenoti daudz vājāk nekā valsts pārvaldē. Tas ir ļoti svarīgi, jo visaugstākie korupcijas riski pašvaldībās galvenokārt ir divās darbības jomās – rīcībā ar finanšu līdzekļiem un mantu (iepirkumi un citi saimnieciski jautājumi, teritorijas un nekustamā īpašuma apsaimniekošana, sadzīves pakalpojumu sniegšana u.tml.), kā arī īstenojot administratīvās kontroles un uzraudzības funkciju. Tā kā nav pamata uzskatīt, ka iekšējās kontroles sistēma pašvaldībās varētu tikt krasi uzlabota, šo variantu KNAB uzskata par nepietiekami efektīvu.

Trešais risinājums varētu novērst akūtākās negatīvās izpausmes, pirmām kārtām ierobežojot situācijas, ka pašvaldības deputāti piedalās lēmuma pieņemšanā par sevis iecelšanu vai apstiprināšanu jebkurā amatā tās pašas pašvaldības izpildvaras iestāžu un kapitālsabiedrību pārvaldes struktūrās, pieļaujot tikai atsevišķus izņēmumus, piemēram, domes priekšsēdētāja un citu lēmējvaras amatpersonu ievēlēšanu.

Ceturtais variants ir balstīts uz citās valstīs ieviesto praksi noteikt ierobežojumus augstākajām pašvaldību izpildinstitūciju amatpersonām vienlaikus ar amata pienākumu izpildi ieņemt vēlētus amatus pašvaldības domē. Birojs, izvērtējot lēmējvaras un izpildvaras nodalīšanas iespējas, konstatējis, ka arī citās valstīs pastāv līdzīgas problēmas, kuru risināšanai tiek izmantotas vēl citas metodes. Piemēram, Lielbritānijā pasākumi izpildvaras nodalīšanai tiek noteikti atsevišķos tiesību aktos.

Pārmaiņas vēlas daudzi pašvaldību vadītāji

Šajā laikā līdztekus KNAB pašvaldību izpildvaras un lēmējvaras nodalīšanas virzienā strādājusi VARAM, un arī Saeimas deputātei, apakškomisijas loceklei Lolitai Čigānei ir savi priekšlikumi. Viņa piekrīt M.Kučinskim, ka jautājums par deputātu darbu gan lēmējvarā, gan izpildvarā būtu jāskata kompleksi ar citiem jautājumiem. Tie ir gan deputātu skaits, gan arī atalgojums.

Šobrīd arī tajās pašvaldībās, kurās iedzīvotāju skaits nesasniedz piecus tūkstošus, ir 13 deputātu. Piemēram, Alsungas novadā ir 1650 iedzīvotāju, un arī tur ir 13 deputātu. Kopumā ir 37 šādi novadi. Nereti rodas situācija, ka ievēlētie deputāti, ņemot vērā, ka atalgojums ir ļoti mazs, grib strādāt izpildvarā. Viņi izdara spiedienu uz novada priekšsēdētāju, lai tiktu sagādātas darbavietas gan viņiem, gan viņu radiniekiem. Tās ir reālas situācijas, par ko bieži runā novadu priekšsēdētāji.

Kādēļ pašvaldības deputātiem ir tik mazs atalgojums? Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likumā ir noteikts, ka pašvaldības deputāts veic savus pienākumus no cita darba brīvajā laikā. Tātad tas ir sabiedrisks pienākums. Bet par piedalīšanos domes institūciju sēdēs un par citu deputāta pienākumu pildīšanu deputāti saņem atlīdzību atbilstoši Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumam. Bet šajā likumā ir noteikts, ka pašvaldības deputāts var saņemt algu līdz pat 600 latiem mēnesī.

"Protams, ir jāskatās uz pašvaldību konkrētajām iespējām, bet, ja lielākā daļa deputātu iegūst darbu domes izpildinstitūcijās, viņiem nav nekādas intereses cilāt šos algas jautājumus un panākt, ka deputāta darbs tiek zināmā mērā profesionalizēts," sacīja L.Čigāne. "Viņi ir apmierināti, ka maizīti var nopelnīt izpildvarā, bet vienlaikus arī piedalīties lēmējvarā. Ja deputāti atrodas izpildvarā, tad paši pieņem lēmumus, paši tos īsteno un kontrolē to izpildi. Visas trīs funkcijas ir pilnīgi sajauktas kopā.

Šī varas saplūšana ir ļoti nopietna problēma. Maija pirmajā nedēļā veicu aptauju, kurā piedalījās 47 pašvaldību vadītāji, un ir skaidri redzams, ka viņi atbalsta deputātu skaita samazināšanu un vienlaikus arī lēmējvaras un izpildvaras sadalīšanu."

"Pretkorupcijas pasākumi pašvaldībās tiek īstenoti daudz vājāk nekā valsts pārvaldē."

L.Čigāne, atsaucoties uz pašvaldību vadītāju priekšlikumiem, sacīja, ka, nosakot ierobežojumus deputātiem ieņemt amatus pašvaldības iestādēs, tomēr jāņem vērā iedzīvotāju skaits konkrētās pašvaldībās. Jo mazās pašvaldībās, kur iedzīvotāju skaits nepārsniedz piecus tūkstošus, patiešām nav daudz spējīgu, izglītotu un sabiedriski aktīvu cilvēku, tādēļ tur ierobežojumus varētu neieviest. Pašvaldībās, kur iedzīvotāju skaits ir starp pieciem un 30 tūkstošiem, noteikt, ka deputāti nedrīkst strādāt izpildvarā, un, kur virs 30 tūkstošiem, – ka nedrīkst strādāt izpildvarā, vadīt kapitālsabiedrības, nebūt ostu valdēs un vadīt iestādes.

Deputāts Edmunds Demiters izteica vēl kādu apsvērumu: "Veidojas apburtais loks – pašvaldību deputāti, kas vienlaikus ir arī kapitālsabiedrību vadītāji, nereti ļoti asi iestājas pret ideju apvienot mazās pašvaldības. Jo apvienojoties paaugstināsies konkurence un viņi var zaudēt gan vienu, gan otru amatu. Tādēļ arguments nevar būt tikai tas, ka šīs pašvaldības ir mazas. Ja abas varas būtu nošķirtas, tad, iespējams, daudz ātrāk notiktu mazu pašvaldību apvienošanās."

Grozījumi likumā "Par pašvaldībām"

Diskusijā izgaismojās ne tikai problēma par dziļajām atšķirībām starp lielām un mazām pašvaldībām, bet arī Rīgu. "Atšķirība starp pašvaldībām ir drakoniska. Reizes četras piecas ir izvirzīts jautājums par īpašu likumu par galvaspilsētu, bet nekad tas nav īstenots, jo nav varēts sadalīt ar valsti pārklājošās funkcijas. Tādēļ saistībā ar lēmumiem par pašvaldībām iznāk vai nu kaitēt, vai palīdzēt Rīgai, bet ne vienlīdz taisnīgi pret visiem," sprieda M.Kučinskis.

Deputāts Kārlis Seržants norādīja, ka 90% sēdē aplūkoto problēmu attiecas tieši uz Rīgu, galvaspilsētas domes uzbūve ir komplicētāka nekā Ministru kabinetam, un reāls glābiņš patiešām varētu būt atsevišķs likums par Rīgas pašvaldību.

Tikmēr VARAM Pašvaldību pārraudzības departamenta direktore Madara Inkina informēja, ka ministrijā noslēguma fāzei tuvojas likuma "Par pašvaldībām" grozījumu izstrāde, kur iekļauti pasākumi izpildvaras un lēmējvaras atdalīšanai, kā arī tiekot aplūkoti arī priekšlikumi par deputātu skaita samazināšanu mazajās pašvaldībās.

Likumprojektā paredzēts, ka pašvaldībās, kurās iedzīvotāju skaits ir lielāks par 20 tūkst., un republikas pilsētu pašvaldībās domes deputāts nedrīkst būt attiecīgās pašvaldības administrācijas vai iestādes vadītājs vai darbinieks vai kapitālsabiedrības darbinieks. Paredzēts arī izņēmums, ka pašvaldībās, kurās iedzīvotāju skaits ir no pieciem tūkst. līdz 20 tūkst., domes deputāts nedrīkst būt attiecīgās pašvaldības administrācijas vadītājs vai darbinieks.

Atzīstot, ka šis izņēmums situāciju var uzlabot tikai daļēji, ministrija norāda to pašu daudzkārt cilāto - pašvaldībās ar nelielu iedzīvotāju skaitu pastāv risks, ka daudzi pieredzējuši cilvēki, kas pašlaik, piemēram, ir pašvaldību iestāžu vadītāji un arī deputāti, atteiktos kandidēt pašvaldību vēlēšanās, jo, iegūstot deputātu mandātu, nāktos zaudēt pamatdarbu – tātad pamata ienākumus. Tad rodas risks, ka par deputātiem vairumā gadījumu tiks ievēlēti cilvēki bez iepriekšējas pieredzes un izpratnes par pašvaldību darbu.

Šādas problēmas raksturīgas mazām valstīm, kur cilvēki ir naski uz izgudrošanu, kā iegrozīties sev par labu. Tomēr labāk kaut kas, nekā nekas. Taču mulsinoši šķiet, ka ministrija paredzējusi – minētie ierobežojumi stāsies spēkā no nākamā gada 13.jūlija, tātad – pēc pašvaldību vēlēšanām.