Likumprojekts par lojalitāti Latvijas valstij un Satversmei būtu pilnveidojams

Likumprojekta tapšanai ir priekšvēsture – vairāk nekā 13 tūkstoši pilsoņu iniciatīvu platformā “Mana balss” parakstījās par likumdošanas iniciatīvu “Aizliegt ieņemt amatus valsts un pašvaldību institūcijās prokremliski noskaņotām personām”. Pēc tam kolektīvais iesniegums tika iesniegts Saeimai. Nacionālās drošības komisija izvērtēja tā būtību un izstrādāja likumprojektu, kuru atbalstīja arī par tā virzību atbildīgā Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības lietu komisija.

Valsts pārvalde Latvijā – tas ir valsts izpildvaras administratīvais aparāts un iestāžu kopums, kurā tiek izstrādātas un ieviestas publiskās rīcībpolitikas, kā arī definēti un sniegti publiskie pakalpojumi.

Valsts pārvalde aptver ne vien nacionālo, bet arī reģionālo un vietējo līmeni. 

Tas nozīmē – ja likumprojekts tiks pieņemts, tad lojalitātes pienākums attieksies uz visiem publisko iestāžu darbiniekiem, kuri strādā gan tiešās, gan pastarpinātās pārvaldes institūcijās, tostarp pašvaldībās.

Lojalitātes izpratne

Vispārējā izpratnē lojalitāte ir “izturēšanās, rīcība, kurā izpaužas respekts pret pastāvošo varu, tās likumu ievērošana” vai “godprātīga, korekta, cieņas pilna attieksme (pret ko)”.

Juridiskā izpratnē lojalitāte ir ģenerālklauzula – atklāts juridisks jēdziens. Ģenerālklauzula katrā normas piemērošanas gadījumā ir piepildāma ar konkrētu saturu. Proti, tās piemērotājam ikreiz jāapsver, vai noteiktais gadījums ir attiecināms uz ģenerālklauzulas saturu. Analizējot faktiskos apstākļus, normas piemērotājam jāgūst argumentēta pārliecība, ka gadījums atbilst ģenerālklauzulas jēgai – ratio legis.1

Eiropas Cilvēktiesību tiesa (ECT) ir vairākkārt atsaukusies uz lojalitātes ģenerālklauzulu.2 ECT spriedumā lietā “Vogt pret Vāciju” atzīts, ka lojalitāte ietver sevī ticību valstij, tās pamatvērtībām, bet nenozīmē pienākumu identificēties ar konkrētas pie varas esošas valdības mērķiem un politiku. Lojalitāte nozīmē arī norobežošanos no grupām, kuras apšauba un nomelno valsti un pastāvošo konstitucionālo iekārtu. ECT uzsvērusi, ka demokrātiskai tiesiskai valstij ir tiesības pieprasīt lojalitāti pret tās pamatā esošajiem konstitucionālajiem principiem.

Pašaizsargājošās demokrātijas koncepcijā vispārēja prasība respektēt valsts konstitucionālo iekārtu ir pieļaujama.

Latvijas Satversmes tiesa3 ir atzinusi, ka Latvijai kā demokrātiskai tiesiskai valstij, ņemot vērā vēsturisko pieredzi un veidojot atklātu, tolerantu, pilsoniski aktīvu sabiedrību, ir jārūpējas par demokrātisko vērtību aizstāvēšanu un nostiprināšanu. Tiesa uzsvērusi, ka lojalitāte ir atklāts juridisks jēdziens – ģenerālklauzula. Šādu jēdzienu iestrādāšana likumā ir pieļaujama, ja kopumā ir skaidrība par to mērķi, tvērumu un sekām, kas paredzētas saistībā ar tiem. Lojalitātes jēdziens kā ģenerālklauzula ir nostiprināts tiesību sistēmā, un tā saturiskā nozīme pēc būtības ir skaidra.

Nepieciešamība noteikt lojalitātes pienākumu

Saeimā pirmajā lasījumā atbalstītā likumprojekta “Grozījums Valsts pārvaldes iekārtas likumā” anotācijā norādīts: “Attiecībā uz valsts pārvaldi nav tāda vispārēja regulējuma, kas ikvienai tajā nodarbinātai personai uzliktu pienākumu būt lojālai Latvijas Republikai un tās Satversmei. Taču no valsts pārvaldē nodarbinātajiem neatkarīgi no viņu amata pienākumiem var prasīt augstāku attieksmes standartu. Ņemot vērā pašreizējo ģeopolitisko situāciju un nepieciešamību novērst iespējamus nacionālās drošības riskus, ir jāuzlabo un jāprecizē to jomu normatīvais regulējums, kurās lojalitātes prasības līdz šim nav noteiktas.” Anotācijā doti izvērsti pamatojumi arī atsevišķu likumprojektā iekļauto normu nepieciešamībai.

Publiskās atmiņas centra padomes loceklis Didzis Šēnbergs atzīst: “Likumprojektu vērtēju pozitīvi. No Latvijas Republikas Satversmes kā “sevi aizstāvēt spējīgas demokrātijas” izriet principi, kas attaisno lojalitātes pienākuma pozitivēšanu Valsts pārvaldes iekārtas likumā. Laikā, kad strādāju pie 2015. gada 26. marta grozījumiem Valsts civildienesta likumā, kurš aizstāja lojalitātes pienākumu likumīgai valdībai ar lojalitātes pienākumu Latvijas Republikai un tās Satversmei, balstījos uz Vācijas Federatīvās Republikas un Francijas Republikas pieredzi, kas paredz publiskās pārvaldes lojalitātes pienākumu.

Vācijā tas izmantots, lai aizstāvētu publisko pārvaldi no komunistiem un ekstrēmistiem.

Jau 1986. gada 28. augustā Eiropas Cilvēktiesību tiesa atzina, ka Vācijas Federatīvās Republikas nostāja prasīt valsts civildienesta ierēdņiem lojalitāti Vācijas pamatlikumam nepārkāpj Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijā noteiktās cilvēktiesības. Jāuzsver, ka kopīgu pienākumu noteikšana visiem valsts pārvaldē nodarbinātajiem neatkarīgi no nodarbinātības formas (darba līgums, valsts civildienests, speciālais civildienests utt.) ir ceļa sākums uz patiesi vienotu valsts dienestu, nevis dezintegrēto “amatu dienesta modeli”, kāds ir pašlaik.”

Zvērināts advokāts, zvērinātu advokātu biroja “Fort” partneris Sandis Bērtaitis savukārt atgādina, ka “lojalitātes pienākums pastāv vairākās civiltiesiskajās attiecībās, piemēram, darbinieka un darba devēja attiecībās, kā arī komercsabiedrības un tās dalībnieka attiecībās”.

“Tomēr pēc jēgas lojalitātes pienākums ir plašāks un pastāv arī publiskā sektora tiesiskajās attiecībās, kurās ir ilgstoša savstarpēja sadarbība.

Valsts amatpersona savas kompetences ietvaros veic pienākumus, kuri vērsti uz valsts un sabiedrības interešu īstenošanu.

No šī attiecību modeļa būtības izriet, ka amatpersona būs lojāla un uzticama, savu rīcību kopumā orientējot uz valsts svarīgāko interešu, pamatvērtību un konstitucionālo pamatnoteikumu ievērošanu,” secina S. Bērtaitis.

Viņš uzsver: “Lojalitātes pienākuma nostiprināšana likumā pēc būtības ir pareiza un atbalstāma rīcība, lai sekmētu Valsts pārvaldes iekārtas likuma mērķa sasniegšanu, proti, nodrošinātu demokrātisku, tiesisku, efektīvu, atklātu un sabiedrībai pieejamu valsts pārvaldi. Gan Eiropas Cilvēktiesību tiesa, gan Satversmes tiesa savos nolēmumos ir atzinusi valsts tiesības izvirzīt lojalitātes pienākumu, tāpēc nav saskatāmi nekādi juridiski šķēršļi šo pienākumu nostiprināt likumā un noteikt tiesiskās sekas par šī pienākuma neizpildi. Turklāt prasība pēc lojalitātes Latvijai ir vienādā mērā attiecināma uz dažāda spektra valsts amatpersonām, tāpēc šis pienākums būtu jānostiprina visos ārējos normatīvajos aktos, kas reglamentē valsts amatpersonu darbību.”

Vai pirmajā lasījumā pieņemtā likumprojekta redakcija ir samērīga

Vērtējot pirmajā lasījumā pieņemtā likumprojekta redakciju, S. Bērtaitis norāda, ka “pašreizējais likumprojekta grozījumu formulējums ir pārmērīgi apjomīgs un kazuistisks, tostarp tiecoties ieviest pārspīlēti detalizētu regulējumu”.

“Būtu vēlams grozījumu projektu saīsināt un izteikt lakoniskā formā. Tāpat vajadzētu izvairīties no lojalitātes pienākuma sasaistes ar amatpersonas attieksmi pret politiskajiem procesiem citās valstīs. Jāizvairās likumā ietvert konkrēti formulētus lojalitātes kritērijus, bet drīzāk to vajadzētu atstāt tiesību piemērošanas praksei, ņemot vērā konkrētā gadījuma apstākļus un kontekstu (arī vēsturisko kontekstu).

Nelabvēlīgas tiesiskās sekas vajadzētu piemērot tikai tad, ja nav šaubu par lojalitātes pienākuma pārkāpumu.

Satversmes tiesa ir pareizi atzinusi, ka lojalitāte ir atklāts juridisks jēdziens (ģenerālklauzula), kuru tiesību piemērotājs piepilda ar individuālu saturu katrā konkrētajā gadījumā. Svarīgākais uzdevums tiesību piemērotājam ir noskaidrot, vai aplūkojamais dzīves gadījums pēc būtības atbilst ģenerālklauzulas jēgai, proti, lojalitātes pienākuma būtībai.

Šajā ziņā jāpatur prātā, ka lojalitātes pienākums nenozīmē absolūtu amatpersonas interešu un attieksmes pakārtošanu valsts interesēm. Tāpat lojalitāte neprasa amatpersonas pienākumu pilnībā identificēties ar valdošo politisko spēku mērķiem un ideoloģiskajiem uzstādījumiem,” norāda S. Bērtaitis.  

Didzis Šēnbergs: “Manuprāt, [pirmajā lasījumā atbalstītā] 102. panta otrās daļas redakcija ir jāuzlabo. Pašreizējā redakcija tieši neizriet no lojalitātes Latvijas Republikai, bet var atsevišķos gadījumos izrietēt no lojalitātes Satversmē ietvertajām vērtībām. Satversmes tiesas izmantotais pamattiesību ierobežojuma konstitucionalitātes tests, kas ietver Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijā minēto kritēriju par  ierobežojuma nepieciešamību demokrātiskā sabiedrībā, paredz, ka tiesa vērtē, vai apstrīdētajās normās ietvertie ierobežojumi ir: 1) noteikti ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu; 2) attaisnojami ar leģitīmu mērķi; 3) nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā.

Papildus tam Satversmes tiesa ir norādījusi, ka tā izvērtē, vai: 1) ierobežojumiem ir leģitīms mērķis; 2) ierobežojumi ir samērīgi ar leģitīmo mērķi.

Pašreizējā 102. panta otrās daļas redakcija būtiski ierobežo Satversmes 100. pantā nostiprināto vārda brīvību. Nav strīda par to, ka no Latvijas Republikas Satversmes kā “sevi aizstāvēt spējīgas demokrātijas” izriet principi, kas attaisno lojalitātes pienākuma pozitivēšanu Valsts pārvaldes iekārtas likumā.

Taču piedāvātais noteikums “aizliegts paust tādu viedokli [..], kas vērsts pret demokrātiskas valsts teritoriālo nedalāmību” ir plaša klauzula, kura, pirmkārt, var nebūt nepieciešama demokrātiskā sabiedrībā, otrkārt, atsevišķos gadījumos var nebūt samērīga ar leģitīmo mērķi.

Latvijas Republikas ārējie normatīvie akti nenosaka, kuras valstis ir uzskatāmas par demokrātiskām, tātad ģenerālklauzula “demokrātiska valsts” jāpiepilda ar saturu katrā konkrētajā gadījumā, turklāt viedokļi par kādas valsts demokrātismu vai autoritārismu var atšķirties kā akadēmiskajā vidē, tā arī plašas sabiedrības plurālu viedokļu diskusijā.”

Publiskās atmiņas centra padomes loceklis D. Šēnbergs uzsver, ka norma attieksies arī uz valsts dibinātu augstskolu kā atvasinātu publisku personu akadēmiskajiem mācībspēkiem, kuri publiski zinātniski debatē par valstu teritoriālo integritāti, suverenitāti un citiem aspektiem.

Pašreizējā redakcija aizliegtu pat leģitīmas akadēmiskas debates politikas zinātnes vai tiesību zinātņu doktora studiju programmās.

“Piemēram, aizliegums paust publisku viedokli par demokrātiskas ārvalsts teritoriālo nedalāmību ne vienmēr ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā Latvijas Republikā. Tas nevar būt vienmēr samērīgs ar leģitīmo mērķi, kas plaša aizlieguma gadījumā rada būtisku risku, ka Satversmes tiesā šīs normas tiks atzītas par spēkā neesošām vai Eiropas Cilvēktiesību tiesā tās tiks atzītas par pārkāpumu. Līdz ar to būtu jāizvēlas saudzīgāks un mazāk ierobežojošs risinājums,” uzskata D. Šēnbergs.

Viņš rosina izteikt 102. panta otro daļu, uzsverot konkrētu demokrātisko valstu grupu, piemēram, šādi: “Šā panta pirmajā daļā noteiktais lojalitātes pienākums uzskatāms par pārkāptu, ja publiskas personas institūcijā nodarbinātais ir nepārprotami publiski paudis viedokli pret vai veicis darbības pret citas Eiropas Savienības dalībvalsts vai Ziemeļatlantijas līguma organizācijas dalībvalsts, kas nav Latvijas Republika, vai arī Gruzijas, Moldovas Republikas vai Ukrainas valstisko neatkarību, suverenitāti, teritoriālo vienotību, valsts varu vai valsts iekārtu attiecīgās valsts konstitūcijā neparedzētā veidā.”

“Lojalitāte ir izprotama kā lojalitāte Latvijas Republikas Satversmei, tajā nostiprinātajām pamattiesībām, principiem un vērtībām. Katrā konkrētā gadījumā ģenerālklauzula piepildāma ar atbilstošo saturu. Satversme paredz totalitāru režīmu nosodījumu, tādēļ skaidrs, ka tiesībpolitisks lojalitātes pienākuma pozitivēšanas mērķis ir vēršanās pret totalitārismu. Praksē nav jākautrējas runāt konkrēti: vēršanās ar likuma spēku pret divu galveno totalitāro spēku pasaulē, kas apdraud cilvēces eksistenci, – rašistiskās totalitārās Krievijas Federācijas un komunistiskās totalitārās Ķīnas Tautas Republikas – iejaukšanos Latvijas Republikas sociālpolitiskajos procesos un mūsu iekšējās lietās,” uzskata D. Šēnbergs.

Trūkst pilnvērtīga izvērtējuma

Nepilnīgi izstrādātas likumprojektu anotācijas ir bieži sastopamas. Tas attiecas arī uz apspriežamo likumprojektu. Eiropas Savienības Tiesas tiesnese un Latvijas Zinātņu akadēmijas korespondētājlocekle Ineta Ziemele konstatē, ka likumprojekta anotācijas autori nav pietiekami ieskatījušies Latvijas Satversmes tiesas 2017. gada 21. decembra spriedumā lietā Nr. 2017-03-01, kurā ir skaidroti daudzi konceptuāli jautājumi, kas būtu noderējuši topošā likuma veidošanā.

Viņa arī nevar piekrist anotācijā teiktajam, ka grozījumi neskar starptautiskās saistības. Izvērtējums par atbilstību Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijai bija jāveic tik un tā, proti, jāpārliecinās, ka valsts dienests patiešām nekādas cilvēktiesības neskar, par ko tik lielas pārliecības nav, it sevišķi, ja runa ir par darba tiesiskajām attiecībām.

Vairāki secinājumi, kas ietverti Satversmes tiesas tiesnešu Inetas Ziemeles, Sanitas Osipovas un Daigas Rezevskas atsevišķās domas lietā Nr. 2017-03-01 attiecināmi arī uz šo likumprojektu. Proti, anotācijā nav vērtētas nelabvēlīgās sekas, kas personai radīsies tās pamattiesību ierobežošanas dēļ, salīdzinājumā ar labumu, ko no šā ierobežojuma gūs sabiedrība kopumā, kā arī pietrūkst norāžu uz iespējamiem alternatīviem risinājumiem.

Ja lojalitātes pienākuma neievērošana uzskatāma par patstāvīgu pamatu nodarbinātības attiecību izbeigšanai ar jebkuru publiskas personas institūcijā nodarbināto, tad atbilstošās normas īstenošana var radīt nopietnas tiesiskās problēmas.

Darba likuma izpratnē darbiniekam var rasties atšķirīgas tiesiskās sekas atkarībā no tā, kādu “faktisko pamatojumu” izvēlas darba devējs, lai gan pēc būtības darba attiecības tiktu izbeigtas likumā definēto lojalitātes prasību pārkāpuma dēļ. Turklāt nav garantijas, ka iestādes vadītājs, pieņemot lēmumu par darbinieka atbrīvošanu, to darītu atbilstoši tam pārkāpumam, kas attiecas tikai un vienīgi uz nelojalitāti Latvijas Republikai un tās Satversmei.

Ņemot vērā to, ka grozījumi var būtiski ietekmēt daudzus tūkstošus valsts pārvaldē nodarbināto, Saeimai skrupulozi jāizvērtē katra tajos ietvertā norma ne tikai no saturiskā viedokļa, bet arī ņemot vērā konkrēto normu praktiskās piemērošanas tiesisko mehānismu.

Likumdevējam katrs noteiktais pamattiesību ierobežojums jāizvērtē visaptveroši un pēc būtības, pārbaudot arī to, vai personai ir pieejams skaidrs un efektīvs tiesību aizsardzības mehānisms. Tā kā pamattiesību aizsardzība ir viena no valsts pamatfunkcijām, demokrātiskā tiesiskā valstī likumdevējam ir pienākums pārliecināties par pamattiesību ierobežojuma tiesiskumu un samērīgumu. Ja tas nav izdarīts, tad netiek nodrošināta likumdošanas procesa atbilstība vispārējiem tiesību principiem un citām Satversmes normām.

1 Meļķisis Edgars. Latvijas tiesiskās sistēmas ceļš uz demokrātisku tiesisku valsti. Rakstu krājums. Rīga, 2014. 218.–219. lpp.

2 Piemēram, ECT 1995. gada 26. septembra spriedumu lietā “Vogt v. Germany”, pieteikums Nr. 17851/91; ECT 2015. gada 13. janvāra spriedumu lietā "Petropavlovskis pret Latviju", pieteikums Nr. 44230/06.

3 Latvijas Satversmes tiesa 2017. gada 21. decembra spriedumā lietā Nr. 2017-03-01 “Par Izglītības likuma 30. panta ceturtās un sestās daļas, 48. panta piektās un sestās daļas, 50. panta 5. punkta un 51. panta pirmās daļas 2.¹ punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 100. panta pirmajam teikumam un 106. panta pirmajam teikumam”.