Quis custodiet ipsos custodes?^*

Sodīt nedrīkst, jo neviena no Latvijas Olimpiskās komitejas un, jādomā, arī daudzu citu sabiedrisku organizāciju, kuras saņem un rīkojas ar valsts finansējumu, vadošajām amatpersonām nav valsts amatpersona. Tomēr tikai uz tām attiecas likums „Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā”, un tikai šī likuma ietvaros īstenojama KNAB vara sodīt personu par rīcību, kas pretēja sabiedrības interesēm. Piemēram, par rīcību interešu konflikta situācijā, kad nauda tiek sadalīta tā, lai daļa tieši vai netieši, tagad vai vēlāk atgrieztos paša kabatā.

Sodīt nevar, jo nav vienota viedokļa par to, kā interpretējamas interešu konflikta novēršanas likuma normas, kurās jau kopš tā spēkā stāšanās dienas ir noteikts, ka par valsts amatpersonām šī likuma izpratnē ir uzskatāmas ne tikai personas, kuru amati nosaukti likumā, bet arī „personas, kuras pilda amata pienākumus ārpus valsts vai pašvaldības institūcijām, ja tām saskaņā ar normatīvajiem aktiem pastāvīgi vai uz laiku valsts vai pašvaldība ir deleģējusi kādu no šā panta otrajā daļā minētajām funkcijām”, tostarp “tiesības rīkoties ar valsts vai pašvaldības mantu, tai skaitā finanšu līdzekļiem”, kas savukārt ietver “lēmuma sagatavošanu vai pieņemšanu par valsts vai pašvaldības mantas iegūšanu vai nodošanu īpašumā vai lietošanā, vai atsavināšanu citām personām, kā arī par valsts vai pašvaldības finanšu līdzekļu pārdali”.⁴

Problēmas būtība

KNAB uzskata, ka šobrīd likuma norma, kas paredz šādu amatpersonu atbildību, nedarbojas. Visbiežāk 4. panta trešajā daļā raksturotās personas gluži vienkārši netiek iekļautas valsts amatpersonu sarakstos.⁵ Savukārt organizācijas, kas tieši vai netieši saņēmušas KNAB kritiku, ir pretējās domās. Strīdus ābols ir jēdzienu “valsts finanšu līdzekļi” un “rīcība ar valsts finanšu līdzekļiem” interpretācija.

Lai nonāktu līdz diskusijas kodolam, vispirms jāatkāpjas soli atpakaļ un jāaplūko, kā valsts budžeta līdzekļi var nokļūt sabiedriskas organizācijas rīcībā. Jāatzīst, ka šeit piedāvātais uzskaitījums ieskicē tendences, bet nepretendē uz pilnīgumu, jo, neraugoties uz vairākiem nesekmīgiem mēģinājumiem tādu veidot, Latvijā pašreiz nav vienotu politikas nostādņu vai tiesiskā regulējuma jautājumā par valsts finansiālu atbalstu sabiedriskajām organizācijām.  

"Nav vienota viedokļa par to, kā interpretējamas interešu konflikta novēršanas likuma normas."

Tātad, pirmkārt, organizācija var saņemt naudas līdzekļus kā tiešu piešķīrumu - dotāciju vai mērķdotāciju - no valsts budžeta. Organizācija saņem valsts budžeta līdzekļus arī tad, ja veic tai deleģētu valsts funkciju⁶ vai ir noslēgusi līdzdarbības līgumu. Budžeta līdzekļus iegūst arī, pildot pakalpojuma līgumus vai saņemot finansējumu ar valsts īstenotas un finansētas grantu programmas starpniecību. Visbeidzot, valsts naudu organizācijai var vienkārši piešķirt⁷.

Lēmumu par naudas piešķiršanu jebkurā no minētajiem gadījumiem pieņem valsts amatpersona⁸, kura šādā gadījumā nepārprotami rīkojas ar valsts finanšu līdzekļiem un ir informēta par atbildību, kāda saistīta ar rīcību, kas rada interešu konflikta situāciju vai rīcību šādā situācijā. Tieši šajā - naudas piešķiršanas brīdī arī beidzas nepārprotamas atbildes un sākas jautājumi par nepieciešamību nodrošināt sabiedrības interesēm atbilstošu rīcību ar valsts budžeta līdzekļiem un atbildību tad, kad nauda valsts maciņu ir atstājusi.

Kamēr naudas devēji valsts institūciju pusē un KNAB nespēj rast vienotu viedokli par to, kāda rīcība un lēmumi privāto tiesību subjekta ietvaros veido (ja vispār veido) “rīcību ar finanšu līdzekļiem” interešu konflikta novēršanas likuma izpratnē, situācija, kas citkārt būtu sodāma, faktiski tiek veicināta - sabiedriskas organizācijas, kuras rīkojas ar tām uzticēto valsts naudu, var to izlietot pēc tām vien zināmiem principiem.

Cik juristu, tik viedokļu jeb – kādēļ tikai teorijā nauda nāk ar atbildību?

KNAB aizstāv savu viedokli, argumentējot, ka līdz ar valsts budžeta līdzekļiem nāk arī funkcija un iestājas atbildība. Tomēr likuma piemērošanas prakse apliecina, ka šis uzskats ir atvērts interpretācijām. Vai un kad budžeta nauda, kas nonākusi organizācijas kasē, saglabā publiskas naudas kvalitāti? Vai amatpersonas statuss tiek nodots tālāk, nododot naudu citam, un cik gara ir šī ķēde?⁹

Tiek spriests par to, kur sākas un kur beidzas rīcība ar valsts finanšu līdzekļiem. Ja pieņemam, ka nauda, grāmatvediski gan pārvēršoties par privāto tiesību subjekta līdzekļiem, tomēr saglabā savu publisko raksturu, tad kādi tieši lēmumi var tikt kvalificēti kā rīcība ar šiem līdzekļiem?¹⁰ Un, pats būtiskākais, ko nozīmē līdzekļu pārdale? Vai pārdale ir jebkurš lēmums par naudas izlietojumu vai tikai lēmumi, kas saistīti ar līdzekļu nodošanu tālāk citiem subjektiem (piemēram, sporta federācijām LOK gadījumā)?

"Strīdus ābols ir jēdzienu “valsts finanšu līdzekļi” un “rīcība ar valsts finanšu līdzekļiem” interpretācija."

Nolūkā veidot vienmērīgu likuma interpretācijas praksi, KNAB ir aicinājis Saeimu precizēt likumu “Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā”¹¹, nosakot, ka: “Par valsts amatpersonām uzskatāmas arī personas, kuras pilda amata pienākumus ārpus valsts vai pašvaldības institūcijām, ja: [..] 3) tās privāto tiesību subjektā (individuālais komersants, juridiskā persona, fizisko vai juridisko personu apvienība jebkurā to kombinācijā) rīkojas ar finanšu līdzekļiem, kuri tieši vai pastarpināti piešķirti no valsts vai pašvaldību budžeta (tostarp dotācijas, mērķdotācijas un transferti, kā arī to finanšu līdzekļu izmantošana, kas iegūti valsts vai pašvaldības galvojuma rezultātā), un ja šādu līdzekļu apmērs atsevišķi vai kopumā attiecīgajā finanšu gadā ir vienāds vai lielāks par 10 000 latu.”¹²

Nākotnē desmit tūkstoši ar vienu sitienu? ¹³

            Definēt vienotus uzvedības noteikumus sabiedriskajām organizācijām, kuru vienīgās kopīgās pazīmes ir tās, ka šīs organizācijas nav valsts un netiecas pēc peļņas, ir diezgan piņķerīgs uzdevums.¹⁴ Pat neapskaužams, ja padomā ir viena likuma norma, kas varētu pilnīgi, ātri, samērīgi un nepārprotami atrisināt nevis vienu, bet veselu virkni problēmu.

Pirmkārt, ir nepieciešams nodrošināt vienotu izpratni par likuma tvērumu ārpus publiskās pārvaldes institūcijām. Pirmais ir cieši saistīts ar plašāku un ne mazāk sāpīgu problēmu - nepieciešamību nodrošināt efektīvu un jēgpilnu kontroli pār valsts budžeta līdzekļu izlietojumu sabiedriskajās organizācijās, tostarp lai sasniegtu pašas valsts izvirzītus mērķus. Treškārt, minēto kontroles trūkumu novēršana ir daļa no krietni plašāka un sen nepaveikta uzdevuma: sakārtot finanšu plūsmu no valsts budžeta uz sabiedriskajām organizācijām. Šādi, kontekstā raugoties, neizbēgami rodas jautājums: vai problēma ir pareizi definēta, un vai pareizi izvēlēta institūcija (šoreiz likums), ar kura starpniecību to risināt?

Uzskatot, ka problēma pamatojas faktā, ka valsts finansētu organizāciju amatpersonas nav ierobežotas un atbildīgas līdzvērtīgi biedriem valsts institūcijās, mēs faktiski atzīstam, ka valsts budžeta līdzekļu izlietojuma lietderība un atbilstība izvirzītajiem mērķiem ir sekundāra, salīdzinot ar iespēju izlases kārtībā kontrolēt un pieķert tos, kuri šos līdzekļus izlieto, apejot procesuālās kārtības, kādām tie citkārt būtu pakļauti valsts paspārnē.¹⁵ Šāds formulējums nepalīdz nelietderīgu rīcību novērst un sasniegt mērķi, ka valsts nauda tiek efektīvi izlietota tai paredzētajiem mērķiem - tikai un vienīgi atklāt jau notikušu pārkāpumu un, protams, cerēt, ka likuma burts darbosies arī preventīvi.

"Ja KNAB ir novērsis skatu no organizācijas, kas saņem 9999 latus, var gadīties, ka uz to neskatās neviens."

Arī interešu konflikta novēršanas likuma un tā uzrauga darbības specifika jau pēc definīcijas ietver ierobežojumus efektīvai mērķa sasniegšanai. Sākotnēji piedāvātajos grozījumos KNAB atzīst, ka kontrole netiks veikta, ja persona rīkojas ar naudas summu, kas mazāka par 10 000 latu. Viegli saprast, ka, uzraugot interešu konfliktu, nav iespējams izkontrolēt katru amatpersonu (klāt jau esošajām 70 800) un spēki ir jāapkopo, lai pievērstos būtiskākajām problēmām. Tomēr nav skaidrs, kādēļ KNAB ir jācenšas uzņemties kaut daļēju atbildību par to, kur paliek valsts nauda, bet pašiem naudas dalītājiem ar, ļoti iespējams, daudz efektīvākiem – piemēram, līgumiskiem – mehānismiem, kādi pašreiz netiek izmantoti, šāda atbildība jāuzņemas nebūs? Ja KNAB ir novērsis skatu no organizācijas, kas saņem 9999 latus, var gadīties, ka uz to neskatās neviens. 

Visbeidzot, nav lieki apsvērt arī to, vai sods par likuma neievērošanu jaunajām amatpersonām būs saistīts ar tādām sekām, kas tās atturētu no pārkāpuma. Sistēma tomēr ir veidota, lai darbotos hierarhiski veidotās institūcijās, kuras vadītājs var reaģēt uz konstatēta pārkāpuma faktu. Bet sabiedriskā organizācijā, kuru dibina un vada līdzīgi domājošu cilvēku pulks? Cik liela būs vēlme sodīt “savējos”?¹⁶

Quis custodiet ipsos custodes?

            Diskusija par sabiedrisko organizāciju atbildību nav jauna tēma. Jautājums par to, kā risināt atbildīguma jautājumus sektorā, kur nedarbojas subordinācija augstākai amatpersonai vai īpašniekam, ir aktuāls arī ārpus debatēm par valsts finansējuma izlietojumu. Jo plašāks un ietekmīgāks kļūst organizēto un sabiedriski aktīvo cilvēku loks, jo skaļākas kritiķu balsis, bet analītiķi par būtiskākajām problēmām, kuras ļauj atbildību tā dēvētajā trešajā sektorā padarīt sekundāru, sauc vāju donoru kontroli un organizācijas pārvaldības vājumu.¹⁷ Tomēr par vienu lietu pētnieki, kuri pievērš pastiprinātu uzmanību sabiedrisko organizāciju pārvaldības kvalitātei un efektivitātei, ir vienisprātis gan Eiropā, gan Amerikas Savienotajās Valstīs – publisks finansējums, īpaši ar to saistītie kontroles un atskaitīšanās mehānismi, tradicionāli pozitīvi ietekmē organizāciju darba ražīgumu un kvalitāti.¹⁸ Risks šo finansējumu zaudēt ir būtiskāks par tiesību normās rakstītiem aizliegumiem. Tomēr nav nācies lasīt viedokļus, kas līdzīgi, kā šobrīd Latvijā, aicina sabiedrības intereses aizstāvēt, nevis kontrolējot naudas plūsmu un domājot par organizācijas efektivitāti, bet de facto pievienojot nevalstisko sektoru valsts pārvaldei. 

________________________________________