Publicēts pirms gada. Izvērtē satura aktualitāti! >>
Tradicionāli uzskata, ka Latvijas Republikas valsts galvas – prezidenta – galvenā funkcija ir reprezentatīva. Taču tā ir tikai prezidenta ārējā funkcija. Satversme paredz prezidentam samērā plašas pilnvaras, kas attiecas uz valsts iekšējo pārvaldi un ļauj prezidentam ieņemt būtisku līdzsvara mehānisma lomu valsts pārvaldes demokrātiskuma, vienotības un kvalitātes nodrošināšanā. Lai gan prezidenta funkcijas ir uzskaitītas Satversmē, to nozīme un jēga ir saprotama vien tad, ja vērtē valsts pārvaldes sistēmu kopumā.
Valsts prezidents kā neitrāla un izlīdzinoša vara
Lai labāk izprastu prezidenta institūcijas lomu Latvijas kā demokrātiskas un parlamentāras republikas iekārtā, ir vērts atskatīties, kāda bijusi Satversmes izstrādātāju motivācija un pamatojums, kāpēc nepieciešams ieviest prezidenta amatu tieši ar tādu ievēlēšanas kārtību un pilnvarām, kādas ir noteiktas 1922. gada 15. februārī pieņemtajā Satversmē.
Uzskats, ka Latvijā valsts galvai ir jābūt atsevišķi ievēlētam valsts prezidentam nebūt nebija pašsaprotams. Jautājums, vai vispār ir nepieciešams valsts prezidents vai to ievēlēs tauta vai parlaments, kļuva par bieži apspriestu tēmu Satversmes sapulces sēdēs.
Viens no galvenajiem pretargumentiem valsts prezidenta institūta izveidošanas nepieciešamībai bija jautājums, vai šāda amata izveide ir nepieciešama demokrātiskā sabiedrībā vai tā ir lietderīga, ja administratīvā vara tiek koncentrēta Ministru kabineta, bet likumdevēja funkcijas – parlamenta pārziņā. Vai reprezentatīva figūra valsts prezidenta personā nav lieka greznība un neradīs nevajadzīgu rīvēšanos varas institūciju starpā?
Sākotnējais Satversmes projekts paredzēja, ka Valsts prezidentu ievēlē tauta uz pieciem gadiem vispārējās, vienlīdzīgās, tiešās un aizklātās vēlēšanās. Prezidenta institūcijas izveide tika pamatota ar to, ka tas būtu "nepieciešams pretstats parlamentam" situācijās, kad parlamenta vairākums savas tiesības izlieto ļaunprātīgi un tādēļ ir vajadzīga pār parlamentu, t.i., augstāko likumdošanas iestādi, zināma kontrolējoša vara.1 Prezidents būtu " kā neitrālā un izlīdzinošā vara, kuras uzdevums zināmos gadījumos ir noturēt līdzsvaru starp citām valsts varām".2
Kā savā runā skaidroja Satversmes sapulces loceklis Arveds Bergs, Valsts prezidenta uzdevums būtu sekot līdzi parlamenta darbam un gadījumā, kad "novēro, ka parlaments ir darba nespējīgs, notiek nejaušas balsošanas, vai tautas domas un uzskati vairs nesaskan ar Saeimas sastāvu", attiecīgi rīkoties.3 Tādējādi Valsts prezidents pildītu sava veida kontrolējošu un regulējošu lomu, kuras nozīmi raksturoja kā iespēju koriģēt un novērst Saeimas pieļautās kļūdas un pat novērst parlamenta diktatūru.
"Prezidents kā neitrālā un izlīdzinošā vara, kuras uzdevums ir noturēt līdzsvaru starp citām valsts varām."
Virsroku guva uzskats, ka prezidentu ievēlē nevis tauta, bet Saeima (Satversmes 35. pants) ar domu, ka tādējādi būs iespējams izvairīties no "tumšas aģitācijas" un demagoģijas vēlēšanu laikā, kas tikai iedragātu prezidenta autoritāti.
Šāda interpretācija zināmā mērā saskan ar nu jau bijušās Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas viedokli "Par Valsts prezidenta funkcijām Latvijas parlamentārās demokrātijas sistēmas ietvaros", kurā ir norādīts, ka atbilstoši koncepcijai par parlamentāras iekārtas valsts prezidentu kā "neitrālu spēku" prezidents kā "partejiski neitrāls valsts konstitucionāls orgāns patstāvīgi darbojas vai līdzdarbojas valsts varas īstenošanā un ar savām formālām pilnvarām (un personīgo un amata autoritāti) ietekmē valsts lēmumu pieņemšanas procesu, to zināmā mērā virzot un koriģējot tā, lai šajā procesā tiktu ietverti arī aspekti, kas nav tikuši ietverti valdības koalīcijas apsvērumos".4 Šo uzdevumu izpildi padara iespējamu Valsts prezidenta ieņemtā vieta valsts varas sadalījumā.
Prezidenta vieta valsts varas dalījumā
Valsts varas dalīšanas princips paredz dalījumu trīs varas atzaros – likumdevējā varā, izpildvarā un tiesu varā.
Taču Valsts prezidentam, kā savulaik atzinusi Konstitucionālo tiesību komisija, Latvijas konstitucionālā sistēmā ir piešķirtas "funkcijas gan izpildvaras, gan likumdevēja varas, gan tiesu varas atzarā. Tādējādi viņš ir iesaistīts visu triju varas funkcionālo atzaru īstenošanā".5 Prezidenta institūcijas īpatnība ir tajā, ka prezidents nav neviens no triju varas atzaru galvenajiem īstenotājiem. Prezidents darbojas gan izpildvarā, gan likumdošanas jomā, gan arī tiesu varas atzarā, bet nekad nevirza procesu no sākuma līdz galam.
Kā saprast šo īpatnējo funkciju sadrumstalotību un nozīmi, uz valsts pārvaldes sistēmu skatoties kopumā?
Konstitucionālo tiesību komisija secinājusi, ka Valsts prezidentam kā neitrālam spēkam loma ir citāda: "Viņa galvenā loma ir iesaistīties noteiktā politiskā situācijā vai citu konstitucionālo orgānu lēmuma pieņemšanas procesa stadijā un ar savu darbību dot noteiktu impulsu šīs situācijas atrisināšanā vai lēmuma uzlabošanā."6
Piemēram, kā noteic Satversmes 56. pants, prezidents izvēlas personu, kuru aicina sastādīt Ministru kabinetu. Prezidents nominē Ministru prezidenta kandidātu, bet tā ir tikai sākumstadija valdības veidošanas procesā, kurā vēlāk viņš vairs neiejaucas. Satversmes 47. pants paredz prezidentam tiesības iesaistīties likumdošanas procesa sākumstadijā un ierosināt likumprojektu Saeimā, taču tālākā likumprojekta virzības gaitā viņš dalību neņem. Prezidents iesaistās beigu procesā un viņam pirms Saeimā pieņemta likuma izsludināšanas ir tiesības nodot likumu otrreizējai caurlūkošanai vai pat apturēt tā publicēšanu, kā to noteic Satversmes 71. un 72. pants.
Līdzīgi ir ar prezidenta pilnvarām iesaistīties tiesu varas funkcijās. Prezidents nespriež tiesu, bet, kā paredz Satversmes 45.pants, viņam ir tiesības apžēlot noziedzniekus.
"Valsts prezidentam Latvijas konstitucionālā sistēmā ir piešķirtas funkcijas gan izpildvaras, gan likumdevēja varas, gan tiesu varas atzarā."
Tāpat Valsts prezidents ir tiesīgs ierosināt atlaist Saeimu Satversmes 48.panta noteiktā kārtībā. Šīs tiesības ir domātas izmantot politiskās krīzes situācijā, ja Saeima vairs nestrādā sabiedrības interešu labā. Ar gudru ziņu Satversmes 50.pantā ir iestrādāta kārtība, ka par prezidenta iniciatīvu atlaist Saeimu referendumā savs akcepts ir jādod tautai, kura var piekrist, ka Saeima patiešām nestrādā sabiedrības interesēs un ir jāatlaiž, vai arī noraidīt prezidenta iniciatīvu un balsot pret Saeimas atlaišanu. Tādā gadījumā par atlaistu uzskatāms pats prezidents un Saeima ievēlē jaunu. Līdz ar to prezidentam ir jādarbojas ciešā saiknē ar tautu, ieklausoties un ņemot vērā tās noskaņojumu un vajadzības. Tāpat Valsts prezidentam ir tiesības sasaukt un vadīt ārkārtējas Ministru kabineta sēdes, nosakot tām darba kārtību (Satversmes 46.pants).
Kontrasignācijas jeb prezidenta līdzparaksta princips
Prezidenta lomas parlamentārā republikā īpatnējo vietu citu varas orgānu starpā uzsvēris arī prof. Kārlis Dišlers, norādot, ka Satversmē tādas vispārīgas formulas, kas raksturotu Valsts prezidenta stāvokli citu valsts orgānu starpā un kompetenci bez atsevišķu funkciju uzskaitīšanas, nav atrodama. Viņaprāt, "atslēgu parlamentāra valsts prezidenta institūta izpratnei dod kontrasignācijas institūts".7
Kas ir kontrasignācija, paskaidrojusi arī Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija: "Kontrasignācija jeb līdzparaksta institūts balstās uz valsts galvas politiskās neatbildības un valsts pārvaldes vienotības principiem un nosaka nepieciešamību pēc valdības vadītāja vai kāda cita valdības locekļa līdzparaksta uz Valsts prezidenta izdotajiem aktiem, lai tie varētu stāties spēkā."8
Uz kādiem Valsts prezidenta izdotiem aktiem ir nepieciešams līdzparaksts noteic Satversmes 53.pants. Tajā teikts, ka visiem Valsts prezidenta rīkojumiem jābūt līdzparakstītiem no Ministru prezidenta vai attiecīgā ministra, kuri līdz ar to uzņemas visu atbildību par šiem rīkojumiem, izņemot 48. un 56.pantā paredzētos gadījumos.
Politiskā neatbildība ir maldīga
Satversmes 53.pants, iespējams, ir viens no pretrunīgāk vērtētajiem pamatlikuma pantiem attiecībā uz Valsts prezidenta funkcijām, kas daudzos rada priekšstatu par Valsts prezidenta maznozīmīgumu. Īpaši mulsinošs ir fakts, ka ar šo pantu Satversmē ir pateikts: Valsts prezidents par savu darbību politisku atbildību nenes.
Kāpēc ir nepieciešams norādīt prezidenta politisko neatbildību un ko tas īsti nozīmē, skaidro konstitucionālo tiesību eksperts, Saeimas Juridiskā biroja juridiskais padomnieks Edgars Pastars. Priekšstats, ka Valsts prezidents ne par ko atbildību nenes, it īpaši jau politisko atbildību, ir maldīgs, uzsver E.Pastars. "Šā panta mērķis ir nevis piešķirt Valsts prezidentam neatbildību, bet gan novērst duālismu izpildvarā9, proti, lai izpildvaras jomā savstarpēji konkurējoši nerīkotos Valsts prezidents un Ministru kabinets. Politiski atbildīgs parlamentam par izpildvaras darbību kopumā būtu Ministru kabinets, tostarp gadījumos, kad Valsts prezidentam tiek ļauts rīkoties izpildvaras jomā, saņemot ministra līdzparakstu."
Šajā pantā iezīmēti arī divi svarīgākie izņēmumi, kad Valsts prezidents veic būtisku politisko darbību un līdzparaksts nav vajadzīgs. Pirmkārt, Valsts prezidentam ir tiesības ierosināt Saeimas atlaišanu (48.pants) un izraudzīties personu, kuru viņš aicina sastādīt Ministru kabinetu (56.pants), kas abi savā būtībā ir izšķiroši politiski lēmumi.
"Satversmes 53.pants attiecas tikai uz izpildvaras jomu, bet neattiecas uz Valsts prezidenta darbību likumdošanā un tiesu varā."
E.Pastars vērš uzmanību uz to, ka šie nebūt nav vienīgie gadījumi, kad Valsts prezidentam varētu iestāties juridiskā vai politiskā atbildība. Šis pants nedod Valsts prezidentam "absolūtu imunitātes poti". Valsts prezidents ir gan juridiski, gan politiski atbildīgs par visiem dokumentiem, kurus viņš paraksta. Uz to skaidri norāda gan Satversmes 51.pants, kas ļauj Saeimai politisku vai jebkuru citu motīvu dēļ atlaist Valsts prezidentu, gan Satversmes 54.pants, kas norāda uz Valsts prezidenta kriminālatbildības iespēju. Kā nepārprotami izriet no prof. K.Dišlera rakstītā, Satversmes 53.panta politiskā neatbildība neizslēdz politisko atbildību pēc Satversmes 50. un 51.panta.10
Neraugoties uz Satversmes 53.panta gramatisko formulējumu, Valsts prezidenta atbildība ir piemērojama arī attiecībā uz tajā minētajiem rīkojumiem, kurus līdzparaksta Ministru prezidents vai attiecīgais ministrs. Tas pilnībā neatbrīvo Valsts prezidentu no atbildības un neuzliek visu atbildību ministram, kas līdzparakstījis attiecīgo rīkojumu. Piemēram, likuma pārkāpuma gadījumā atbildība teorētiski var iestāties arī Valsts prezidentam, jo viņš nebija pienācīgi pildījis kontroles funkciju un parakstījis prettiesisku dokumentu.
Būtiski atzīmēt, ka attiecīgiem rīkojumiem nav juridiska spēka, ja nav Valsts prezidenta paraksta. Prezidentam parakstot rīkojumu, tiek nodrošināts, ka tā saturs tiks izpildīts, kā arī apliecina valsts galvas un izpildvaras saskaņotu rīcību. Līdz ar to, kā uzsver E.Pastars, Valsts prezidenta politiskā neatbildība Satversmes 53.panta ietvaros ir jānorobežo no dokumentu juridiskā spēka.
Konstitucionālo tiesību eksperts vērš uzmanību uz to, ka Satversmes 53.pants attiecas tikai uz izpildvaras jomu, bet tas neattiecas uz Valsts prezidenta darbību likumdošanā (piemēram, likumu nodošana referendumam vai likumu izsludināšana) un tiesu varā (piemēram, apžēlošana). Tāpat šis pants neattiecas uz Valsts prezidenta darbību savas institūcijas iekšienē, piemēram, izveidojot vai likvidējot kādu Valsts prezidenta komisiju vai ieceļot Valsts prezidenta kancelejas vadītāju. Šajā jomā prezidents lēmumus pieņem individuāli un viņa pilnvaras likumdošanas laukā vērtējamas kā diezgan plašas.
"Pilnībā valsts galvas nozīmi iespējams novērtēt nopietnu krīžu situācijās, kādās daudz kas no svara, kā lemj rīkoties augstākā valsts amatpersona."
Tiesa, likums kļūst par likumu tad, kad to pieņem Saeima, un tā saistošais spēks pret citām personām rodas ar brīdi, kad to izsludina Valsts prezidents. Izsludinot likumus, prezidents veic noteiktu Satversmē paredzētu funkciju, kas parasti raksturīga valsts galvai. Bet arī šajā gadījumā prezidenta loma ir būtiska. E.Pastars uzsver, ka šai darbībai ir juridisks spēks un nozīme, nevis tikai simbolisks raksturs. Jā, Valsts prezidents nenes politisko atbildību par likuma tekstu, bet viņš var nest atbildību par likumu apzinātu neizsludināšanu (bezdarbība kā kabatas veto), rezumē E.Pastars.
Kopumā vērtējot Latvijas prezidenta lomu valsts varas dalījumā, jāsecina, ka pilnībā valsts galvas nozīmi iespējams novērtēt nopietnu krīžu situācijās, kad daudz kas no svara, kā lemj rīkoties augstākā valsts amatpersona. Jau tika minēts, ka prezidenta pilnvaras ļauj iejaukties valdības darbā, sasaucot ārkārtas sēdes vai parlamentāras krīzes situācijā ierosināt atlaist Saeimu. Nevar aizmirst arī to, ka prezidents ir bruņoto spēku augstākais vadītājs, kurš kara laikā ieceļ virspavēlnieku (42. pants) un sper nepieciešamos militārās aizsardzības soļus, ja kāda cita valsts pieteikusi karu vai ienaidnieks uzbrūk Latvijas robežām (44. pants). Arī miera apstākļos, izmantojot jau esošās sistēmas priekšrocības, Valsts prezidentam ir iespējas aizkavēt nekvalitatīvu likumu izsludināšanu un panākt augstāku taisnīguma līmeni u.tml., nesot gan politisku, gan juridisku atbildību par savas rīcības un lēmumu sekām. Un, protams, prezidents pārstāv valsti starptautiskā līmenī, kas nebūt nav mazsvarīgi.
1 Satversmes komisijas referenta M.Skujenieka ziņojums par Satversmes I daļu. IV sesijas 1.sēde 1921.gada 20.septembrī. Latvijas Satversmes Sapulces stenogrammu izvilkums (1920–1922). Latvijas Republikas Satversmes projekta apspriešana un apstiprināšana (elektroniskais izdevums). Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2006, 5.lpp.
2 Satversmes komisijas referenta J.Purgaļa ziņojums par Satversmes I daļu. IV sesijas 1.sēde 1921.gada 20.septembrī. Turpat, 18.lpp
3 Satversmes I daļas lasīšana pa pantiem. IV sesijas 17.sēde 1921.gada 2.novembrī. Turpat, 397.lpp.
4 Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011.gada 10.maija viedoklis "Par Valsts prezidenta funkcijām Latvijas parlamentārās demokrātijas sistēmas ietvaros". 19.lpp.
5 Turpat, 20.lpp.
6 Turpat, 21.lpp
7 Kārlis Dišlers. Latvijas valsts varas orgāni un viņu funkcijas. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2004, 116.lpp.
8 Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011.gada 10.maija viedoklis, 32.lpp.
9 Dišlers K. Izpildu varas evolūcija. Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1921, Nr.4/6, 106.lpp.; Dišlers K. Francijas prezidenta Miljerana atkāpšanās valststiesiskā nozīme. Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1924, Nr.6/7, 264.lpp.
10 Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. Rīga: A.Gulbis, 1930, 183.lpp.
1922. gada 15. februārī Satversmes sapulce pieņēma Latvijas Republikas pamatlikumu – Satversmi.
Tā stājās spēkā 1922. gada 7. novembrī, uz pirmo sēdi sanākot 1. Saeimai.
Uzzini vairāk >>
Vienkārši par konstitucionālā ranga aktiem >>
Filma "Atver Satversmi"
Žurnāls "Jurista Vārds" – 51 eseja par Latvijas konstitūciju
