Pārmaiņas administratīvo pārkāpumu jomā: administratīvo sodu nozaru kodifikācijas priekšrocības

Informāciju sagatavoja: Anda Smiltēna,

TM Valststiesību departamenta Administratīvo tiesību nodaļas vadītāja

Latvijā līdz šim pastāvējusi tradīcija sodošās normas kodificēt vienā likumā. Šāda pieeja bija raksturīga 1933.gadā pieņemtajam Sodu likumam, kurā, sekojot 1903.gada Krievijas Sodu nolikuma paraugam, bija apkopoti visi likumpārkāpumi un par tiem nosakāmie sodi. Šāda pieeja raksturīga arī padomju tiesībām, kurās pastāvēja duālā sodu sistēma, administratīvie sodi tika nodalīti no kriminālajiem sodiem, bet abos gadījumos sodi tika apkopoti kodeksos.

Administratīvo pārkāpumu procesa likums atkāpjas no šīs tradīcijas. Šīs reformas pamatā esošā Administratīvo sodu sistēmas attīstības koncepcija (apstiprināta ar 2013.gada 4.februāra Ministru kabineta rīkojumu Nr.38) paredz, ka turpmāk administratīvais sods būs atrodams tajā pašā nozares likumā, kurā ir ietverts attiecīgais tiesiskais pienākums veikt kādu darbību vai noteikts darbības aizliegums. Citiem vārdiem sakot, administratīvie pārkāpumi vairs netiek apkopoti vienā kodeksā, bet gan kodificēti pēc pārkāpuma objekta pazīmes un tiek ietverti katrā attiecīgās nozares likumā.

Izmaiņas līdzšinējā sodu sistēmas tradīcijā likumdevējs pamato ar šādiem apsvērumiem:

Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodekss šobrīd rada maldinošu iespaidu, ka tas ir kodekss. Kā zināms, tad kodeksā tiek pilnīgi apkopotas kādu nozari regulējošās tiesību normas un tās tiek izklāstītas sistemātiski un stilistiski vienotā formā. Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodekss neatbilst šiem kritērijiem. Pirmkārt, tajā nav apkopotas visas normas, kas attiecas uz administratīvajiem sodiem un administratīvo pārkāpumu procesu. Kodeksa 5.pants nosaka: "Pašvaldību domes ir tiesīgas izdot saistošos noteikumus un paredzēt administratīvo atbildību par to pārkāpšanu likumā "Par pašvaldībām" noteiktajos gadījumos." Šobrīd blakus kodeksam pastāv virkne pašvaldību saistošo noteikumu, kuros ir noteikta administratīvā atbildība. Līdz šim Latvijā nav uzskaitīts nedz tas, cik pašvaldībās ir noteikti šādi sodi, nedz tas, cik kopumā administratīvo sodu ir noteikts pašvaldību līmenī. Faktiski paralēli kodeksam pastāv ievērojams skaits pašvaldību saistošo noteikumu, kuros tiek regulēta administratīvā atbildība. Tas pats attiecas arī uz normām, kas regulē administratīvo pārkāpumu lietvedības kārtību. Lielākā daļa no tām tik tiešām atrodama kodeksā, taču normas, kas nosaka administratīvo pārkāpumu lietvedības īpatnības, ir atrodamas arī Ceļu satiksmes likumā un Vides aizsardzības likumā.
Otrkārt, daudzskaitlīgie un brīžiem pat haotiskie grozījumi kodeksā noveduši pie tā, ka tajā nav vienotas juridiskās tehnikas. Daļa administratīvo pārkāpumu izklāstīta sīki detalizētā un kazuistiskā formā, daļa administratīvo pārkāpumu formulēts kā blanketās normas, kuru jēga saprotama vienīgi, lasot korespondējošajos likumos ietvertos aizliegumus un pienākumus. Sankcijas formulējums gadu gaitā ir mainījies, un kodeksā ir atrodami dažādi piemērojamā soda formulējumi, kas dažkārt rada domstarpības, vai sodi ir jāpiemēro kumulatīvi vai alternatīvi. Savukārt procesuālajās normās nav konsekventi ievērota terminu lietošana, piemēram, jēdziena "orgāns" vietā tagad tiek lietots jēdziens "iestāde".

Minētais liek secināt, ka Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodekss tikai prima facia ir kodekss, un tas šobrīd nenodrošina tās juridiskās priekšrocības, kādas kodeksam ir jānodrošina. Tas nozīmē, ka šobrīd Latvijā administratīvo pārkāpumu jomu reglamentējošās normas nav kodificētas.

Jāatzīmē, ka administratīvo pārkāpumu jomā kodekss nav uzskatāms par absolūti obligātu tiesiskā regulējuma formu. Eiropas valstu prakse šajā jautājumā ir dažāda. Piemēram, saskaņā ar attiecīgo valstu Tieslietu ministriju sniegto informāciju, Igaunijā, Lietuvā, Krievijā, Austrijā, Spānijā un Beļģijā administratīvie pārkāpumi ir kodificēti atsevišķā likumā vai Krimināllikumā. Savukārt Somijā, Zviedrijā, Dānijā, Vācijā, Francijā, Čehijā, Slovākijā un Maltā administratīvie pārkāpumi nav kodificēti un administratīvo pārkāpumu sastāvu regulējošās normas ir atrodamas dažādos nozares speciālajos likumos.

Jaunajai administratīvo pārkāpumu nozaru kodifikācijai saskatāmas šādas priekšrocības:

Tiek veicināta nozares kodeksu veidošana, kas nozares tiesību sistēmu padara pārskatāmāku. Ir virkne nozaru, kurās svarīgākais tiesiskais regulējums ietverts nevis vienā, bet vairākos likumos, piemēram, nodokļu nozare vai vides aizsardzības nozare. Šāda kārtība dažkārt apgrūtina nepieciešamās tiesību normas meklēšanu tiem, kas ir nevis minētās nozares eksperti, bet gan privātpersonas, kuras, lasot likumu, vēlas noskaidrot savas tiesības un pienākumus. Tiesību normu kodificēšana, tai skaitā arī administratīvo sodu kodificēšana nozares ietvaros, kopumā padarītu vienkāršāku un ērtāku orientēšanos tiesību sistēmā. Visaptveroša un "horizontāla" kodeksa veidošana strauji mainīgā tiesiskā regulējuma apstākļos ir neefektīva. Tas redzams arī šobrīd, kad kodeksā viena gada laikā caurmērā tiek izdarīti četri līdz pat deviņi grozījumi.
Pēdējos gados vērojama tendence, ka arī Eiropas Savienība administratīvo tiesību jomā izvēlējusies nozaru skatījumu un neuzlūko administratīvās tiesības kā vienotu tiesību nozari, atsevišķas iniciatīvas skar starptautiskos autopārvadājumus vai patērētāju tiesības, vai publiskos iepirkumus, taču Eiropas Savienības līmenī uz šīm nozarēm skatās kā uz atšķirīgām jomām, nevis kā uz vienotas administratīvo sodu sistēmas sastāvdaļām. Nozaru kodifikācijas pieeja ļauj elastīgāk skatīties uz Eiropas Savienības līmenī nosakāmajiem sodiem, un to atšķirības starp Eiropas Savienības līmenī noteiktiem un nacionālā līmenī noteiktiem sodiem vairs nav jācenšas izlīdzināt viena likuma līmenī. Šāda kārtība dod katrai nozarei noteiktu autonomiju sodu politikas veidošanā, vienlaikus Administratīvo pārkāpumu procesa likumā esošais ietvars paredz visiem vienādu lietvedības procesu un sodu noteikšanas pamatprincipus.
Viena likuma ietvaros ir atrodami gan noteiktie aizliegumi, gan par tiem paredzētais sods. Kodeksā lielākā daļa normu ir blanketas tiesību normas, kas izvērsti neapraksta pārkāpuma sastāvu, konkrēts aizliegtās darbības apraksts atrodams speciālajā nozares likumā. Tāpēc, ja, piemēram, jānoskaidro, kas tieši domāts ar "meža apsaimniekošanas informācijas nesniegšanu", ir jāmeklē un jālasa Meža likums. Lai piemērotu sodu "par smēķēšanu neatļautās vietās", ir jāmeklē tās tiesību normas, kurās ir noteikti aizliegumi smēķēšanai konkrētās vietās. Turpmāk vienuviet būs atrodami gan aizliegumi, gan sodi. Privātpersonām tas ievērojami atvieglos orientēšanos tiesību sistēmā. Šobrīd likumos daudzviet ierakstīta vien atsauce "par šo normu pārkāpumu persona saucama pie atbildības likumā noteiktajā kārtībā". Ja šādas atsauces vietā likumā uzreiz būs izlasāms arī sagaidāmais soda veids un apmērs, domājams, soda vispārīgā prevencija būs daudz efektīvāka nekā līdz šim.
Nozaru kodifikācija, kas ļauj nodrošināt, ka par katru sodāmu pārkāpumu arī ir paredzēts sods, jo korespondējošās normas ir jāmeklē viena likuma ietvaros, nevis kā šobrīd – nav pārliecības, ka, ietverot speciālajā nozares likumā kādu aizliegumu, tiek izdarīts grozījums kodeksā, lai paredzētu arī atbilstošu sodu. Tāpat nereti gadās, ka nav iespējams salāgot laiku, kad stājas spēkā grozījumi nozares likumā un kad kodeksā, tādējādi tiesību sistēmas efektivitāte tika vājināta.
Nozares kodeksa ietvaros var sabalansēt savstarpējo pārkāpumu un sodu smagumu, visaptverošā kodeksā ir grūti samērot sodu savstarpējo sankciju smaguma atbilstību, piemēram, vides aizsardzības, sabiedriskās kārtības, imigrācijas vai korupcijas novēršanas jomā. Bieži dzirdams, ka, piemēram, sodi par pārkāpumiem sapulču un gājienu rīkošanā ir lielāki nekā sodi par vardarbību pret bērniem. Šobrīd kodekss paredz ap pieciem simtiem dažādu pārkāpumu. Nav iespējams tos visus savā starpā salāgot pēc bīstamības un sabiedriskā kaitīguma. Tomēr vienas nozares ietvaros ir iespējams pārkāpumus kategorizēt pēc to kaitīguma pakāpes un pielāgot katram pārkāpumam atbilstošu un samērīgu sodu, tādējādi vienas nozares ietvaros tie veidotu loģisku sistēmu.
Var ievērot nozares specifikai atbilstošu juridisko tehniku un pārkāpuma sastāva veidošanas principus, kas katrā nozarē var būt atšķirīgi, pretēji tam visaptveroša kodeksa veidošana pieprasa vienotu pieeju, stilu un juridisko tehniku kodeksa ietvaros. Līdzšinējā prakse ir parādījusi, ka vienotas juridiskās tehnikas ieturēšana visa kodeksa ietvaros nav iespējama, jo daudzas normas visai augstā detalizācijas pakāpē tiek noteiktas jau Eiropas līmenī.

TEMATS

Administratīvo pārkāpumu reforma (publikāciju saraksts)

Vienotas izpratnes un lasītāju ērtības labad LV portāls Tieslietu ministrijas sagatavotos komentārus par likumprojektu APPL publicē savstarpēji integrētā sasaistē: