Kā viens no izvērtēšanas vērtiem jautājumiem ir Latvijas būvniecības tiesību vēsturiskie aspekti, kas iezīmē šīs nozares nozīmību gan sabiedrībā, gan tautsaimniecībā un ieskicē sen aizmirstas būvniecības tiesību pamatvērtības.
Būvniecības tiesību vēsturisko aspektu ņemšana vērā var palīdzēt veidot jaunu, mūsdienu vajadzībām atbilstošu būvniecības normatīvo regulējumu, kas tik ļoti nepieciešams ne tikai sabiedrības drošības, bet arī kultūrvēsturisko pamatvērtību nostiprināšanai.
Šajā publikācijā aplūkoti būvniecības tiesību vēstures aspekti, bet turpmākajās uzmanība tiks pievērsta tieši mūsdienu būvniecības tiesību regulējumam Latvijā, tā trūkumiem, kā arī salīdzinājumam ar būvniecības tiesību normām citās valstīs.
Apbūves tiesību rašanās pirmsākumi - pasaulē un Latvijā
Būvniecības tiesības nenoliedzami jāaplūko saistībā ar apbūves tiesībām un tās attīstības principiem, jo līdz ar apbūves rašanos var sākt runāt arī par būvniecības tiesību rašanos.
Apbūves tiesību pirmsākumi meklējami Babilonijas valsts sestā cara Hamurapi laikā, kad Babilonija kļuva par milzīgas valsts galvaspilsētu. „Hamurapi kodekss”1 ataino, ka cilvēce dzīvojusi pēc šāda parauga „receptes”: ja kāds izdara to un to, tad viņam draud tas pats. Kodeksa 228.-232. paragrāfs veltīts būvniecības jautājumiem. Tā, piemēram, noteikts: ja celtnieks uzbūvēs māju un izdarīs darbu tā, ka viņa uzbūvētā māja sabrūk un tā rezultātā iet bojā mājas saimnieks, tad mājas celtnieks jānogalina; ja nekvalitatīvi uzbūvēta māja ir cēlonis saimnieka dēla bojāejai, tad jānogalina celtnieka dēls.
Lai arī „Hamurapi kodeksā” iekļautie paragrāfi, kas regulē būvniecības jautājumus, ietver primitīvu attieksmi tajā laikā valdošajam uzskatam par nodarījumu atbilstošu „atlīdzinājumu”, tomēr tie nenoliedzami iezīmē būtisku attieksmi pret šo nozari vispār un vēlmi būvniecības procesu kontrolēt, lai arī tikai ietverot galvenokārt sodīšanas institūtu.
Ēģiptē III gs. pirms mūsu ēras2 viens no valsts pamatuzdevumiem bija Nīlas ielejas apūdeņošanas sistēmas būvniecība. Valsts ziņā atradās arī šo darbu virsuzraudzība. Augstmaņi pārzināja sarežģītu arhitektūras būvju būvniecību un prata izskaitļot zemesgabalu laukumus. Apūdeņošanas sistēmas būvniecībā izveidojās tā dēvētā Mezopotāmijas un Ēģiptes caru „celtniecības un ūdenssaimniecības birokrātija”3, kas tiek uzskatīta par vecāko pasaulē un kuras izpausmes daļēji vērojamas arī mūsdienās.
Apūdeņošanas sistēmas izveide un tās celtniecība ir būtisks atklājums apbūvē, jo šajā procesā būtībā parādās būvniecības kontroles institūts, kad šī darbība tiek īstenota no valsts puses. Šis posms apbūves tiesībās nosaka attīstības fāzi, kas turpinās līdz mūsdienām: valstij tiek uzticētas kontroles funkcijas, strauji attīstās sarežģīta arhitektūra.
"Būvniecības tiesību vēsturisko aspektu ņemšana vērā var palīdzēt veidot jaunu, mūsdienu vajadzībām atbilstošu būvniecības normatīvo regulējumu."
Apbūves tiesības – superficies4 vispirms radās Romā, kur valsts piešķīra ieceļotājiem zemes gabalus apbūvei, par kuriem katru gadu bija jāmaksā atlīdzība. Ieceļotājs ēku cēla ar saviem materiāliem un par saviem līdzekļiem. Taču pabeigta tā kļuva par Romas valsts īpašumu, jo atradās uz valsts zemes. Ar laiku superficies tiesības sāka izmantot arī privātpersonas. Superficies izveidojās par lietu tiesību institūtu, kur ēka piederēja zemes īpašniekam pēc principa – virsbūves (superficies) pieder pie zemes.5
Aizsākoties laikam, kad jārunā par apbūvi kā apbūves tiesībām, parādās vairāki tādi tiesību elementi kā valsts, privātpersonas, lietu tiesības un administratīvais institūts. Līdz ar pilsētbūvniecību rodas administratīva rakstura priekšraksti, kas jāievēro privātpersonām, kuras vēlas veikt būvniecību. Tas savukārt nozīmē, ka būvniecībā veidojas noteikumi un vairs nav iespējams veikt būvdarbus, privātpersonai neievērojot valsts izstrādātos noteikumus un citu personu tiesības.
Aplūkojot Latvijas apbūves vēstures aspektus, jāsecina, ka ēku būvniecības vietas ir izveidojušās paražu rezultātā, jo rakstiski būvniecības noteikumi nav atrasti. Vissenākais celtnes veids, kas ticis aprakstīts, ir stāvkoku nams.6 Viduslaiku pilsētas Latvijas teritorijā sākotnēji bija nelieli miesti, kur aiz mūriem cieši cits pie cita dzīvoja tirgotāji, amatnieki un kalpotāji.7 Pēc kārtējā ugunsgrēka Rīgas rāte kopā ar namnieku sapulci 1293. gadā izdeva Rīgas būvnoteikumus. Saskaņā ar tiem pilsētā tika atļauts būvēt tikai mūra namus.8
Šīs arī ir pirmās rakstītās tiesības, kurās faktiski pirmo reizi noteiktas apbūves tiesības kā tiesības.
Sākotnējā būvniecības reglamentācija Latvijas valstī un tās attīstība
Tautas centienus un dzīves uzskatus laika gaitā visuzskatāmāk saglabā celtniecība. Tās atstātais mantojums atspoguļo ne tikai lielu personību un mākslinieku devumu, bet arī likumdošanas darbu tautas un valsts gribas īstenošanai dzīvē. „Celtniecība ir konservatīva, tamdēļ laikmets garu un centienus attēlo ar zināmu nokavēšanos. Arī mūsu tagadējā celtniecība tikai mazā mērā izteic autoritārās valsts centienus un uzskatus, jo dibinās uz veciem, citā laikmetā veidotiem pamatlikumiem, izaugušiem vecās Krievijas un sabrukušā parlamentārisma ietekmē. Šie likumi orientējas uz šķiru un privāto īpašuma turētāju interešu viedokļa, nostādot sabiedrības, tautas un valsts labumu otrā vietā,” tā 1937. gadā minēja Jānis Orleāns.9
Kopš 1860. gada Rīgā sākās apjomīga privātā būvniecība. Neskaitāmas modernas, privātas ēkas tika uzbūvētas uz jaunizveidotajiem pilsētas bulvāriem. Ģenerālpārvaldnieks grāfs Baranovs (Baranow) 1866. gadā apstiprināja jaunu būvniecības kārtību, kura bija spēkā līdz 1881. gadam.10 Tā Rīgā iezīmēja ne tikai jaunu privātbūvniecības sākumu, bet arī noteica jaunu būvniecības kārtību, kas saistoša ir visiem.
1879. gada 5. martā darbību sāka jaunizveidotā Rīgas būvvalde, kuras 1. sekcijai tika pievienota būvpolicija un būvobjektu projektu apstiprināšana. Iekšlietu ministrs 1880. gadā apstiprināja jaunus būvnoteikumus.11
Sākotnēji būvdarbu normas izstrādāja Iekšlietu ministrijas Būvniecības pārvalde saziņā ar Finanšu, Izglītības, Kara, Satiksmes un Zemkopības ministrijām un Valsts kontroli; tās apstiprināja iekšlietu ministrs. Kā noteikts 1935. gada 14.jūnija „Valdības Vēstnesī” Nr. 131, „1869. gada izdotās būvdarbu normu grāmatas atsevišķas daļas un to 1914. gada papildinājumi un pārgrozījumi atcelti ar to dienu, kad stājās spēkā Iekšlietu ministra apstiprinātas attiecīgas būvdarbu normas”. Šāds paziņojums publicēts oficiālajā „Valdības Vēstnesī” Rīgā 1935. gada 4. jūnijā.12
"Tautas centienus un dzīves uzskatus laika gaitā visuzskatāmāk saglabā celtniecība."
1936. gada 12. jūnija laikrakstā „Jaunākās Ziņas” savu uzrunu teica Latvijas lauksaimniecības kameras priekšsēdis R. Dzērve. Ar jaunā Būvniecības likuma izdošanu, kas pieņemts 1935. gada 12. decembrī, iestājās jauns laikmets lauku būvniecībā. Tika pavērts ceļš darbam ar sistēmu un plānveidību.13 Pieņemot šo likumu, tika daudz un plaši diskutēts par tā ieviešanu dzīvē, ko mūsdienās dēvē par likuma iedzīvināšanu. Jau tajā laikā tika uzsvērts, ka par šo likumu nekad nevarēs runāt par daudz.
Kaut arī jaunais Būvniecības likums visā pilnībā stājās spēkā tikai nākamajā būvsezonā 1937. gadā, jo lauksaimnieki vēl nevarēja saņemt materiālo pabalstu – bankās aizņēmumus no valsts, šāda likuma respektēšana sabiedrībā būtu jāsaglabā, jo tas radītu lielu impulsu sabiedrības dzīvē. Ar to domājot, ka tā laika Būvniecības likuma izpratne balstījās uz mērķi saglabāt drošu un ilgstspējīgu sabiedrības attīstību kopumā, ievērojot vides prasības.
Ievērojams jauninājums bija 1936. gadā pieņemtais likums „Par Nacionālās celtniecības komiteju”, kas nozīmēja valstī radīt būvniecības kontroles institūtu, kas veica arī uzraudzību valsts līmenī. Nacionālā celtniecības komiteja pārzināja visādu veidu celtniecību, saskaņojot valsts, pašvaldības un privāto celtniecības darbu un izstrādājot tam noteiktu plānu un pakāpenību. Komiteja un padomes locekļi atlīdzību nesaņēma. Darbinieku atalgošana, kā arī atlīdzība par sevišķu darbu pildīšanu tika pieļauta atvēlēto līdzekļu apmērā. Vietējo komiteju darbvedību veica Nacionālās celtniecības komitejas noteiktas valsts vai pašvaldību iestādes.14
No PSRS tiesiskā regulējuma līdz jaunam attīstības posmam brīvā Latvijā
Būvniecības tiesību attīstību Latvijā nenoliedzami ietekmēja PSRS laiks. Būvniecības nozares tiesību bāzi PSRS laikā veidoja Padomju Savienības mēroga celtniecības normu un noteikumu, nozaru celtniecības normu, kā arī republikas mēroga celtniecības normu un citu būvniecības tehnisko normatīvu regulējums, turpmāk tekstā dēvēts par SNiP.
Plašais un sašķeltais būvniecības normatīvais regulējums, kas bija izveidojies PSRS laikā, nebija mūsdienīgs un radīja nevajadzīgas birokrātijas procedūras, kuras bija nepieciešams mainīt, tās vienkāršojot. Normas, kas bija ietvertas SNiP regulējumos, bija vairāk vērstas uz tehnisku izpratni, nevis uz juridiskās domas attīstību, kas vērojama mūsdienās.
Pārēja no SNiP sistēmas uz Latvijas būvnormatīvu (LBN) sistēmu sākās 1991. gadā pēc Latvijas Republikas neatkarības atjaunošanas. 1992. gadā tika apstiprināts LBN 001 „Latvijas būvnormatīvu pamatnolikums” un sākās Latvijas būvnormatīvu izstrāde.15
Lai pāreju no padomju normatīvajiem aktiem uz Latvijas būvnormatīviem veiktu pakāpeniski, 1992. gadā toreizējā Latvijas Republikas Arhitektūras un celtniecības ministrija apstiprināja LBN 000 „Būvniecības saraksts”, ietverot tajā 188 būvniecībā piemērojamos padomju normatīvos aktus SNiP, kur noteica, ka tie ir saistoši piemērošanai būvniecībā visā valsts teritorijā.16
Latvijas Republikas Augstākā padome 1990. gada 16. maijā pieņēma lēmumu par Latvijas Republikas arhitektūras un celtniecības ministra iecelšanu, un šos pienākumus sāka pildīt Aivars Prūsis.17 Neilgi pēc tam, 1992. gada 20. maijā, Latvijas Republikas Ministru padome pieņēma lēmumu Nr. 184, ar kuru nolēma, pirmkārt, apstiprināt pievienoto Latvijas Republikas Arhitektūras un celtniecības ministrijas nolikumu, otrkārt, atzīt par spēku zaudējušu Latvijas Republikas Ministru padomes 1990. gada 17. septembra lēmumu Nr. 130 „Par Latvijas Republikas Arhitektūras un celtniecības ministrijās nolikumu” (Ziņotājs, 1990, Nr. 46) un Latvijas Republikas Ministru padomes 1991. gada 10. janvāra lēmumu Nr. 6 „Par Latvijas Republikas Ministru padomes Ģeoloģijas, ģeodēzijas un kartogrāfijas departamenta nolikumu” (Ziņotājs, 1991, Nr. 23/24).18
Saskaņā ar šo nolikumu būtībā tiek leģitimēta darbība celtniecības nozarē un Latvijas Republikas būvniecības valsts pārvaldē, kur ar šo institūciju, kuras galvenais mērķis - realizēt valsts politiku teritoriālplānojuma, būvprojektēšanas, celtniecības (izņemot ceļu būvi un tiltu būvi), būvmateriālu ražošanas, ģeoloģijas, urbanizētās vides un tās aizsardzības, dzīvokļu un komunālās saimniecības jomā. Panākot šo tiesisko aspektu attiecībā uz šīs nozares strukturālo izmaiņu, sabiedrība ieguva ministriju, kas uzsāka būtībā būvniecības tiesiskās domas attīstību, kuru mēs redzam šodien Ekonomikas ministrijas Būvniecības departamenta statusā.
Latvijas būvniecības tiesību attīstībā jauns attīstības posms sākās 1998. gadā, kad Latvijas Republikas Saeima pieņēma likumu „Par Latvijas PSR normatīvo aktu piemērošanas izbeigšanu”, kura 2. pants paredzēja, ka Ministru kabinets nosaka kārtību, kādā spēku zaudē Latvijas PSR Ministru padomes lēmumi, ministru pavēles un instrukcijas, akti, kam ir normatīvs raksturs. Saskaņā ar Latvijas Republikas Ministru kabineta 1999. gada noteikumiem Nr. 120 „Kārtība, kādā izbeidzama Latvijas PSR normatīvo aktu piemērošana” no 2000. gada 1. janvāra nav piemērojams neviens bijušās Latvijas PSR pārvaldē izmantojamais un izdotais normatīvais akts. Būtiskākais un atšķirīgākais no minētajiem uzdevumiem bija tas, ka ministrija ne tikai veica savus tiešos pienākumus celtniecības veidošanā, bet tās uzdevums bija arī pētīt un ievērot sabiedrības viedokli. Liels uzsvars tika likts arī uz šīs iestādes darbības atklātumu, kas tagad netiek ievērots. Jo būvniecības nozares vēl joprojām sadrumstalotais dalījums starp dažādiem resoriem padara šo nozari par sarežģītu un brīžiem neizprotamu subjektam, kurš vēlas sākt būvniecības darbus.
Uzskaitītie posmi norāda vien uz to, ka Latvijas būvniecības nozare vēl joprojām nav uzsākusi jaunu attīstības etapu, kurā būtu mūsdienu prasībām atbilstošāk veidots jauns Būvniecības likums un kurā būtu ietverts mūsdienām atbilstošs mērķis un tiesību normas.
_____________________________________________
1 Krampuža, I. Trešo personu tiesisko interešu aizstāvība būvniecības procesā Vēsturiskais aspekts. Jurista Vārds, Nr.38 (543), 2008.
2 Turpat.
3 Turpat.
4 Veitmane, K., Čertase, L., Novockis, H., Apīnis, I. Latīņu–latviešu vārdnīca. Rīga : Latvijas Valsts izdevniecība, 1955, 903.lpp.
5 Birziņa, L. Vācijas tiesību vēsture V-XX gs. Rīga, 1999.
6 Šterns, I. Latvijas vēsture. 1180-1290. Krustakari. Rīga : Latvijas Vēstures institūta apgāds, 2002, 467.lpp.
7 Krampuža, I. Trešo personu tiesisko interešu aizstāvība būvniecības procesā Vēsturiskais aspekts. Jurista Vārds, Nr.38 (543), 2008.
8 Šterns, I. Latvijas vēsture. 1180-1290. Krustakari. Rīga : Latvijas Vēstures institūta apgāds, 2002, 467.lpp.
9 Orleāns J. Gulbenes Ziņas, Nr.7 (335), 1937, 19. februāris, 3.lpp.
10 Jaunākās Ziņas, 1936, 3.lpp.
11 Der Stadt Riga Verwaltung und Haushalt in den Jahren 1878–1900. Riga, 1901, 64.–67.lpp.
12 Valdības Vēstnesis, Nr.131,1935, 14.jūnijs.
13 Jaunākās Ziņas, 1936, 3.lpp
14 Valdības Vēstnesis, Nr.13, 1936, 17.janvārī.
15 Bijušo PSRS Būvniecības tehniskās normas pārstrādes termiņi un finansēšana stratēģija/item_file_986_koncepcija.htm, akceptēts MK 1999.g. 28.septembra sēdē.
16 Bijušo PSRS Būvniecības tehniskās normas pārstrādes termiņi un finansēšana stratēģija/item_file_986_koncepcija.htm, akceptēts MK 1999.g. 28.septembra sēdē.
