Liene Rācene-Riekstiņa: “Jāapzinās, ka tiesiskais ietvars un regulējums, kas nosaka to, cik pieejama valstī ir iespēja realizēt politisko līdzdalību, nenozīmē – tā katrā ziņā tiks īstenota. Nereti mēs pārlieku paļaujamies uz to, ka regulējums atrisinās dziļākas problēmas.”
FOTO: Ieva Ābele, Saeima.
Latvijas iedzīvotāji izceļas ar visai lielo skepsi par savu spēju ietekmēt pārvaldību esošajā politiskajā sistēmā – iedzīvotājiem nav sajūtas, ka viņu balsij ir nozīme, saka Saeimas Analītiskā dienesta pētniece LIENE RĀCENE-RIEKSTIŅA. Tomēr, vai politiskās līdzdalības iespējas Latvijā patiešām ir zemas, kas ir minētās pārliecības pamatā, un kādus izaicinājumus satur iespējamā referendumu regulējuma maiņa, – atbildes uz šiem un citiem jautājumiem meklējām sarunā ar pētnieci. Nupat klajā nācis parlamenta Analītiskā dienesta pētījums par sabiedrības līdzdalību tai saistošu lēmumu pieņemšanā.
“Mūsdienās arvien biežāk raisās diskusijas par mehānismiem, kas ļautu iedzīvotāju balsis padarīt dzirdamākas valsts varas institūcijām arī starp vēlēšanām,” secināts Saeimas Analītiskā dienesta veiktajā pētījumā “Līdzdalības iespējas sabiedriski saistošu lēmumu pieņemšanas procesā valsts līmenī: referendumi, petīcijas un demokrātijas jauninājumi”.
Tajā secināts: “Jau vairākus gadu desmitus, analizējot mūsdienu demokrātijas stāvokli, diskusijās nereti atsaucas uz demokrātijas deficītu un pat krīzi.” Vērojama iedzīvotāju vilšanās sociālajās un politiskajās institūcijās, kam seko mazāka uzticēšanās to darbībai.
Pētījumā aplūkotais tiesiskais ietvars, noteikumi un izmantotie risinājumi ļauj iepazīt politiskās līdzdalības praksi citviet un var sniegt ierosmes, apsverot iespējamos izmaiņu virzienus arī Latvijā. Tajā ieskicēti daži no tiem.
Cik plaši Latvijas iedzīvotājiem ir pieejama iespēja realizēt līdzdalību saistošu lēmumu pieņemšanā?
Es aicinātu uz līdzdalības iespējām raudzīties iespējami plašāk. Nīderlandiešu politikas zinātnieks Jans van Dēts (Jan W. van Deth), pievēršoties līdzdalības jautājumu izpētei, jau pirms kāda laika uzskaitīja vairāk nekā 70 aktivitāšu, ko iespējams uzlūkot kā politiskās līdzdalības formas. Starp tām sastopamas arī aktivitātes, kuras līdzdalības spektrā atrodas tuvāk darbībām, kas atklāti izaicina, provocē un nereti robežojas ar sodāmu rīcību. Taču, ja atkāpjas no ekstrēmākajām izpausmēm, jānorāda, ka pastāv arī samērā plaša zona, kur robežas starp nosacīti formālo un neformālo līdzdalību ir plūstošas.
Mainīgums un transformācijas īpaši redzamas, atskatoties senākā vēsturē. Var novērot, kā ar laiku mainās ne vien iedzīvotāju izvēlētie veidi, kādos realizēt centienus aktualizēt viņiem svarīgus jautājumus, bet arī visdažādāko laiku un iekārtu valsts varas institūciju attieksme, uzlūkojot līdzdalības centienus.
Cita starpā mainās arī institūciju uztvere par sagaidāmo sabiedrības aktivitāti.
Šāds uzskatāms piemērs ir arī Latvija – sākot ar drosmīgajām Vidzemes zemnieku 18. un 19. gadsimta “adresēm” (sūdzībām) ķeizaram, par kurām varēja saņemt un arī saņēma sodu, līdz pat mūsdienu parakstu vākšanai tiešsaistes platformā vai politiska rakstura komentāru publicēšanai sociālajos plašsaziņas līdzekļos, kas ietver arī politiķu un amatpersonu tiešu publisku uzrunāšanu tajos.
Līdzdalības iespējas mūsdienās Latvijā ir daudzveidīgas, arī tad, ja aplūko tikai formalizētos procesus valsts līmenī. Jautājums, kam, manuprāt, būtu jāpievērš īpaša uzmanība, – vai iedzīvotāji ir informēti par šo iespēju daudzveidīgumu.
Kā ar to ir?
Jāsāk ar to, ka gan Saeimas, gan Ministru kabineta sēdes tiek translētas tiešraidē. Saeimas komisiju sēžu audioieraksti, līdztekus darba materiāliem un kārtībai, ir pieejami Saeimas tīmekļvietnē. Turklāt ikvienam interesentam piesakoties ir iespēja būt klāt Saeimas komisiju sēdēs. To uzsveru divu iemeslu dēļ.
Pirmkārt, ne visās valstīs sēžu translācija tiešraidē ir kaut kas tik pašsaprotams kā pie mums.
Otrkārt, atklātība un vienlaikus iespēja nepastarpināti sekot līdzi aktuālajiem notikumiem politiskajā darba kārtībā ir nozīmīgs informācijas avots un priekšnosacījums pilnvērtīgai līdzdalībai. Iedzīvotāji to var izmantot kā iespēju iegūt informāciju, tāpat arī novērot tos politisko norišu dalībniekus, kuri jau aktīvi iesaistās līdzdalības procesā.
Cita iespēja ir kolektīvi pievērst institūciju uzmanību, piemēram, izmantojot nevalstiskā sektora sniegtās iespējas, vai individuāli kādā jautājumā vērsties ar iesniegumu institūcijās. Tie ir individuālie līdzdalības instrumenti vai instrumenti mazāku grupu interešu pārstāvībai. Šajā pašā mērogā no valsts puses piedāvāta, bet ne visai aktīvi izmantota ir iespēja līdzdarboties tiesību aktu izstrādē Valsts kancelejas uzturētajā Vienotajā tiesību aktu projektu izstrādes un saskaņošanas portālā. Tāpat ir kolektīvais iesniegums Saeimai, kura atbalstam jāsavāc vismaz 10 000 parakstu. Tad ir arī nosacīti formālākais no visiem līdzdalības rīkiem – līdzdalība, izmantojot Satversmē regulēto vēlētāju likumdošanas iniciatīvu un tautas nobalsošanas mehānismu.
Statistika liecina, ka kolektīvais iesniegums ar 10 000 parakstu savākšanu iniciatīvas atbalstam ir arvien aktīvāk izmantotā līdzdalības forma, un šī sistēma patiešām darbojas. Tā ir iespēja piedalīties “valsts īstenošanā”.
Man simpātiska ir antropoloģiskā tradīcija, kura balstās uz pieņēmumu par valsts pastāvēšanu tās īstenošanas ietvarā (state performance). Proti, valsts tiek uzlūkota nevis kā abstrakta ideja vai ideāls, bet ļoti plašā nozīmē – process, kurā tā “tiek radīta un uzturēta” caur sabiedrības locekļu nepārtrauktu un dažādu ikdienas mijiedarbību.
Minētajā perspektīvā liela nozīme ir indivīda rīcībai.
Ir svarīgi to akcentēt, jo pastāv ietekmīgs pieņēmums, ka valsts un politika ir sfēra, kurā darbojas un par kuru atbild politiskie līderi vai ievēlētie pārstāvji. Antropoloģe Katerina Verderija (Katherine Verdery), piemēram, uzskata, ka uz politiku iespējams raudzīties arī kā koncentrētu aktivitāšu formu starp dažādām iesaistītajām personām un iesaistīts var būt ikviens, ne tikai politiķi.
Tautas nobalsošanas jeb referendumu jautājums atkal nonācis politiskajā dienaskārtībā, Valsts prezidentam rosinot samazināt tautas nobalsošanas ierosināšanai nepieciešamo balsu slieksni. Cik pretimnākošam jābūt referendumu mehānismam, izvērtējot ieguvumus un riskus? Kādus principus vajadzētu ievērot, veidojot jauno regulējumu?
Veicot izpēti, saskatījām, ka Satversmē nostiprinātais referendumu mehānisms jau vēsturiski nav bijis rīks, kas veidots ar nolūku sabiedrību vairāk iesaistīt lēmumu pieņemšanā un aktivizēt līdzdalību mūsdienu izpratnē.
Mūsuprāt, Satversmē nostiprinātā līdzdalība ir ļoti nozīmīga un saglabājama, varētu teikt – pat saudzējama – sistēma, kas iebūvēta valsts pamatos un ir garants demokrātiskas valsts iekārtas efektīvai funkcionēšanai. Respektīvi, tā kalpo kā elements varas līdzsvara un atsvara sistēmā, kuras nolūks ir nodrošināt, ka dažādām valsts varas institūcijām un tautai ir spēja ietekmēt, kā arī kontrolēt vienai otru.
Tātad esošais referendumu mehānisms drīzāk ir par kontroles iespējām tautai pār Saeimas un Valsts prezidenta rīcību un lēmumiem, nevis līdzdalības iespējām ļoti plašā nozīmē.
Šāda kārtība atbilst Satversmes garam un nebūtu uzlūkojama kā problemātiska, pat ja mehānisms, kas radīts pagājušā gadsimta 20. gados, varbūt vairs neatbilst šī brīža gaidām.
Protams, vēlētāju likumdošanas iniciatīvu iespējams uzlūkot arī kā līdzdalības un iniciatīvas elementu, taču tad tas būtu īpašs gadījums un kaut kādā veidā sevišķi atšķirīgs no visiem pārējiem. Latvijas regulējumā noteiktā prasība par desmitās daļas vēlētāju iesaisti viņu iniciatīvas realizēšanai salīdzinoši ir augstāka nekā citās valstīs. Tomēr jāņem vērā – Latvijas gadījumā spēkā ir īpaša tiesību norma, kas noteic, ka iesniegtā vēlētāju likumdošanas iniciatīva ir saistoša parlamentam un gadījumā, ja Saeima to nepieņem bez pārgrozījumiem, tā bez papildu nosacījumiem tiek nodota tautas nobalsošanai.
Vēlētāju iniciatīvai Latvijā ir “cits svars”, ja tā varētu teikt.
Šādā nozīmē tikai nepieciešamo parakstu skaita salīdzināšana starp valstīm, neņemot vērā citus nosacījumus par iniciatīvas saistošo raksturu Latvijā, var radīt maldīgu priekšstatu par pārlieku stingrām prasībām. Tas, ko dažkārt diskusijās Latvijā nereti aizmirst pienācīgi izcelt, ir fakts, ka nebūt ne visās valstīs vēlētājiem ir tiesības iniciēt referendumu un ka citviet vēlētāju iniciatīvas regulējums ir tuvāk izpratnei par petīciju regulējumu, kamēr Latvijā – referendumu regulējumam.
Ja esošais referendumu mehānisms tiks mainīts, lai atvieglotu to procedūru, kas, jūsuprāt, būtu jāņem vērā?
Ja izvēlamies mainīt esošo kārtību, jāvērtē, cik drosmīgi un kurā virzienā to atļauties, – vai samazināt tikai noteikto parakstu skaitu vai arī samazināt parakstu skaitu un vienlaikus mainīt rezultāta nozīmi jeb svaru tā, ka gala vārds tomēr paliek Saeimai. Arī šeit pastāv riski, un jāņem vērā lietpratēju pieņēmumi par tiem.
Viens no sarežģītākajiem jautājumiem, kā jau minēju, ir par nobalsošanas rezultāta nozīmi.
Pastāv uzskats: ja tautas nobalsošanai ir tikai konsultatīvs raksturs, tā būtu uzlūkojama vienīgi kā dārga socioloģiskā aptauja. Atgādināšu, ka visu tautas nobalsošanu rezultāti Latvijā ir saistoši Saeimai. Vienlaikus, neskatoties uz rezultātu nozīmi – saistošs vai konsultatīvs –, bieži vien valstu praksē ir bijuši gadījumi, kad nodotās balsis sadalās līdzīgi un pārsvars kādā no pusēm ir niecīgs. Tas var radīt situāciju, ka cerētā jautājuma izšķiršana un galīgā atrisināšana ar tautas palīdzību nav notikusi, un spriedze sabiedrībā ir saglabājusies. Līdz ar to kritiski būtu vērtējams arī apgalvojums, ka referendums ir sabiedrībā uzkrātās spriedzes novadīšanas mehānisms. Viss atkarīgs no konkrētās situācijas.
Papildu lielais izaicinājums ir par referenduma jautājumu un tā noformulēšanu. Parasti visa referenduma būtība tiek izteikta īsā jautājumā, uz kuru jāatbild ar “par” vai “pret”, taču jautājuma saturs vienmēr ir daudz niansētāks un sarežģītāks. Tāpēc ir būtiski nobalsošanai nodoto jautājumu saturiski izskaidrot.
Joprojām aktuāls ir jautājums ne tikai par referenduma, bet arī visa līdzdalības procesa iespējamu izmantošanu pretēji paredzētajiem mērķiem.
Tā ir sfēra, kurā nav iespējams prognozēt ne ietekmes un iznākumus, ne iesaistītās puses un to nolūkus. Jebkurā gadījumā līdzdalības regulējums ir nopietns izaicinājums.
Latvijas iedzīvotāji aptaujā pauž lielu atbalstu iespējai balsot referendumā, tomēr iniciatīvai samazināt referendumu ierosināšanas slieksni savākts vien nedaudz virs 5000 parakstu. Kā, jūsuprāt, šī pretruna izskaidrojama?
To var skaidrot dažādi. Pirmkārt, kā zinātniskajā literatūrā, tā starptautisko organizāciju ieteikumos sastopamies ar skatījumu uz referendumu kā pārstāvniecisko demokrātiju papildinošu mehānismu, kurš būtu izmantojams tādiem jautājumiem, kas skar plaša iedzīvotāju loka intereses un, iespējams, patiešām iedarbināms izņēmuma gadījumos. Ja raugās no šāda skatpunkta, tad situācija Latvijā ir samērā viegli izskaidrojama. Proti, vairāk nekā 10 gadu nav aktualizēts tāda mēroga jautājums, kas lielu sabiedrības daļu mobilizētu līdzdalībai, kā tas bija, piemēram, valodu referenduma gadījumā.
Otrkārt, vai sabiedrībai bijis pieejams pietiekami daudz informācijas un tikušas skaidrotas iespējas mainīt sliekšņus noteiktās procedūrās. Treškārt, aptaujā redzam viedokli, taču parakstu vākšana par situācijas izmaiņām ir noteikta veida darbība, kam nepieciešami gan resursi, gan motivācija.
Turklāt uz citu valstu iedzīvotāju fona Latvijas iedzīvotāji izceļas ar visai lielo skepsi par savu spēju ietekmēt pārvaldību esošajā politiskajā sistēmā – iedzīvotājiem nav sajūtas, ka viņu balsij ir nozīme. Taču pārliecība par savu spēju ietekmēt procesus var veicināt politisko līdzdalību.
Literatūrā attiecībā uz Centrālo un Austrumeiropu tiek akcentēta šo reģionu iedzīvotāju atturīgā iesaiste politiskajos procesos, lai apstākļus mainītu pat tajās situācijās, kad viņi tos neuzskata par optimāliem.
Te mēs nonākam pie vēsturiskā mantojuma nozīmes mūsu līdzdalības paradumos. Tā pēdas nav tik ātri izdzēšamas, arī tad, ja nomainās paaudzes. Galu galā – cilvēki procesos mēdz iesaistīties, ja uzskata, ka līdzdalība viņiem sniegs kādu pozitīvu ieguvumu, palīdzēs uzlabot dzīves kvalitāti. Šādā izpratnē tiek veikta racionāla izvēle. Tādējādi varam pieņemt, ka iespēja balsot referendumā varbūt nešķiet tik nepieciešama, lai par to aktīvi iestātos.
Latvijā pilsoniskā aktivitāte sabiedrības līdzdalības kontekstā tiešām nav augsta. Kāpēc, jūsuprāt, tā ir? Ko vajadzētu darīt līdzdalības veicināšanai?
Tā ir, un intuitīvi varētu šķist, ka tas nav vēlami. Tomēr jāpiebilst, ka sociālā teorija sniedz dažādas atbildes uz jautājumu, cik lielā apjomā iedzīvotāju līdzdalība būtu nepieciešama. Pastāv arī uzskats, ka tā tikpat labi varētu aprobežoties ar dalību vēlēšanās, laikā starp tām ļaujot ievēlētajiem priekšstāvjiem veikt darbu, ko sabiedrība viņiem ir uzticējusi.
Vienlaikus līdzdalība tiek uzlūkota kā svarīga iedzīvotāju aktivitāte pārstāvnieciskās demokrātijas kontekstā. Kāpēc? Līdzdalība, ja tā var sacīt, kalpo kā sava veida demokrātijas eliksīrs. Tiek uzskatīts, ka šajā procesā valsts varas institūcijas un to lēmumi gūst un nostiprina leģitimitāti.
Ja iedzīvotāji līdzdarbojas, tiek veicināta pārskatāmības, godīguma un atskaitīšanās kultūra valsts varas institūciju darbā.
Iedzīvotājiem ir iespēja iesaistīties politiskās darba kārtības veidošanā, kas izpaliek, ja līdzdalība aprobežojas ar vēlēšanām vien. Iedzīvotāju līdzdalība ir process, par ko domājam, kad runājam par “atvērtu pārvaldību”. Tas ir ceļš, kas ved pie iespējas izmantot sabiedrības potenciālu un redzējumu noteiktu risinājumu meklējumos.
Kāpēc iedzīvotāji ne visai aktīvi piedalās? Vienkāršas atbildes uz to nav. Risinājumi arī ir kompleksi. Jāapzinās, ka tiesiskais ietvars un regulējums, kas nosaka to, cik pieejama valstī ir iespēja realizēt politisko līdzdalību, nenozīmē – tā katrā ziņā tiks īstenota.
Nereti mēs pārlieku paļaujamies uz to, ka regulējums atrisinās dziļākas problēmas.
Iedzīvotāju līdzdalības kopaina ir skatāma, izmantojot dažādus fona faktorus. Šeit liela loma ir indivīda pārliecībai par savu spēju ietekmēt politiskos procesus un uzticēšanās rādītājiem. Būtiska ir uzticēšanās gan starp sabiedrības locekļiem, gan valsts varas institūcijām.
Ziemeļvalstu prakse atklāj, ka uzticēšanās institūcijām nav panākama īstermiņā, tas ir nopietns darbs, un risinājumi caurauž visu sabiedriski politiskās dzīves struktūru. Piemēram, svarīga ir valsts pārvaldes spēja efektīvi īstenot reformas, ar ko bijušas saistītas lielas iedzīvotāju gaidas, apmierinātība ar publisko pakalpojumu nodrošinājumu un pieejamību, apziņa, ka institūcijas pret iedzīvotājiem izturas taisnīgi, zema korupcijas uztvere. Tās ir lietas, ko mēs saprotam ar labu pārvaldību.
Būtisks ir arī iedzīvotāju finansiālais nodrošinājums. Saskaņā ar pētījumiem sabiedrības lietās vairāk līdzdarbojas finansiāli nodrošināti cilvēki ar augstāku izglītības līmeni. Nereti tiek norādīts uz pozitīvu līdzdalības pieredzi kā svarīgu resursu. Ja tādas ir trūcis, bieži vien tam līdzi nāk arī līdzdalības motivācijas deficīts.
Tātad līdzdalībai ir virkne sociālekonomisko priekšnoteikumu – varam vērtēt, cik lielā mērā tie īstenojas mūsu sabiedrībā.
Ja valstī šajos aspektos situācija ir laba, tad, kā rāda pētījumi, varam sagaidīt arī aktīvāku interesi par politiskajiem procesiem un līdzdarbošanos tajos.
Pētījums atklāj, ka jaunieši politiskās līdzdalības ziņā ir mazāk aktīvi par vecākiem cilvēkiem un retāk izvēlas ierastās līdzdalības formas, bet dod priekšroku alternatīvajām jeb jaunajām līdzdalības formām, kas ne vienmēr ir pašas efektīvākās. Vai pastāv risinājumi? Kāda ir citu valstu pieredze un prakse attiecībā uz jauniešu iesaisti?
Jau iepriekš pievērsos vēsturiskajiem faktoriem, un varētu cerēt uz situācijas uzlabošanos līdz ar paaudžu nomaiņu. Tomēr tas nevieš cerības par līdzdalības rādītāju uzlabošanos, ņemot vērā, ka arī jauniešu līdzdalības rādītāji ir zemi. Šī iezīme jau ilgi ir pētnieku uzmanības lokā, turklāt ne tikai attiecībā uz situāciju Centrālajā un Austrumeiropā. Kopumā arī jauniešu līdzdalības rādītājus daļēji var skaidrot ar jau minētajiem sociālekonomiskajiem priekšnoteikumiem, respektīvi, līdzdalībai ir vajadzīgi noteikti resursi, kuru jauniešiem, iespējams, vēl trūkst. Taču konstatēts, ka, piemēram, tie jaunieši, kuri iesaistās, dara to nevis tāpēc, lai līdzdalības procesā sasniegtu kādu konkrētu sev vēlamu rezultātu, bet vairāk ir vērsti uz pašu līdzdalības procesu. Demokrātijā arī šis process ir būtisks.
Ne visai iepriecinoši secinājumi izriet no starptautiskā salīdzinošā pētījuma datiem attiecībā uz Latvijas skolēnu zināšanām un izpratni par demokrātijas vērtībām. Situācija Latvijā nav tik slikta kā vairākās Centrāleiropas valstīs, tikmēr Igaunija, ar ko tik bieži sevi salīdzinām, jau pietuvojas līderu – Ziemeļvalstu – atzīmei.
Pilsoniskajai izglītībai jāvelta liela vērība. Šajā kontekstā tiek izcelta arī jauniešu brīvprātīgo organizāciju loma, piemēram, debašu klubi.
Iesaistīšanās attiecīgajos sadarbības formātos spēj veicināt politisko līdzdalību un pilnveidot tai nepieciešamās prasmes.
Tomēr liela loma noteikti ir arī ģimenei un konkrētu tradīciju pārmantošanai. Ģimene lielā mērā nosaka jaunieša līdzdalības paradumus un izvēles. Tas ir būtisks virzītājspēks.
Kā vērtējams petīciju iesniegšanas mehānisms Latvijā? Cik efektīvs tas ir, un kāda ir citu valstu labā prakse šajā jomā?
Ja man jānovērtē Latvijas piemērs kontekstā ar citu valstu praksēm, es teiktu, ka izskatāmies visai labi. Protams, pastāv arī potenciāls uzlabojumiem. Vēlos īpaši norādīt, ka Latvijā kolektīvā iesnieguma jeb petīcijas iesniedzēju pārstāvis vienmēr tiks uzklausīts Saeimā. Tās nav pašsaprotamas un garantētas tiesības visās mūsu pētījumā aplūkotajās valstīs. Interesanti, ka ir valstis, kur petīciju iesniegšanai parlamentā noteikts mazāks parakstu skaits, nekā tas, kas jāsavāc, ja iesniedzēju mērķis ir arī pārstāvja uzklausīšana parlamentā. Tādā gadījumā attiecīgi nepieciešams lielāks parakstu skaits.
Turklāt petīciju iesniegšanai Latvijā nav vajadzīgs parlamenta locekļu atbalsts un starpniecība. Šādā ziņā Latvijas petīciju sistēma ir vienkāršāka un pieejamāka. Petīciju izskatīšana Latvijā notiek īpaši šim nolūkam izveidotā komisijā; ne visur tāda prakse pastāv. To pieminu tāpēc, ka lietpratēju vidū valda uzskats, ka minētā kārtība ir salīdzinoši atsaucīgāka un atvērtāka sabiedrības līdzdalībai.
Saeimas kārtības rullī nav precizēta kolektīvā iesnieguma iesniegšanas forma. To var iesniegt gan elektroniski, gan papīra formā, un parakstu vākšana kolektīvā iesnieguma atbalstam arī var norisināties abējādi. Vienlaikus, lai gan digitālie risinājumi atvieglo parakstu vākšanu un petīciju apriti parlamentā, paļaušanās vienīgi uz šādu mehānismu nereti tiek pamatoti kritizēta par lielākas distances radīšanu starp sabiedrību un politiķiem. Tiek izteikti arī brīdinājumi, ka digitālo risinājumu izmantošana vien līdzdalības procesu var padarīt mazāk pieejamu tiem sabiedrības locekļiem, kuriem trūkst digitālo prasmju vai dažādu iemeslu dēļ nav pieejami digitālie rīki.
