Taču, neskatoties uz minēto, KNAB priekšnieka vērtēšana kopš 2012.gada 1.novembra expressis verbis ir noregulēta Noteikumos Nr.494, kas izdoti, pamatojoties uz Valsts civildienesta likuma 35. panta otro un trešo daļu (ierēdņa darbības un tās rezultātu novērtējums) un Darba likuma 62. pantu (darba samaksas organizācija).
Valsts civildienesta likuma 35. panta otrā un trešā daļa paredz, ka saskaņā ar Ministru kabineta noteiktu novērtēšanas kārtību iestādes vadītāja darbību un tās rezultātu ne retāk kā reizi divos gados novērtē pretendentu un ierēdņu vērtēšanas komisija, kuru Ministru kabineta noteiktajā kārtībā izveido attiecīgais ministrs. Savukārt Darba likuma 62. pants nosaka intelektuālā darba novērtēšanas, kā arī fiziskā darba novērtēšanas un amatu kvalifikācijas kategoriju noteikšanas pamatmetodiku no valsts budžeta finansējamo institūciju darbiniekiem nosaka Ministru kabinets.
Saskaņā ar Noteikumu Nr.494 22. punktu iestādes vadītāja darbību ne retāk kā reizi divos gados (pārbaudes termiņa beigās un kārtējā novērtēšanā) novērtē vērtēšanas komisija (turpmāk – komisija). Komisiju izveido attiecīgais Ministru kabineta loceklis. Savukārt šo noteikumu 23.punkta otrais teikums paredz, ka Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja vadītāja darba izpildes novērtēšanai izveido komisiju piecu locekļu sastāvā.
No minētā vispārējā tiesiskā regulējuma izriet, ka novērtēšanai, t.sk. iestādes vadītāja novērtēšanai, ir vairāki mērķi:
1) darba samaksas organizācija;
2) novērtēšanas rezultātu izmatošana lēmuma:
- par ierēdņa statusa piešķiršanu pieņemšanai;
- par ierēdņa neatbilstību ieņemamam amatam pieņemšanai;
- par ierēdņa pārcelšanu amatā pieņemšanai;
- par ierēdņa kvalifikācijas pakāpes piešķiršanu pieņemšanai1.
No minētajiem vērtēšanas mērķiem uz KNAB priekšnieku var attiekties tikai darba samaksas organizācijas jautājums, tā kā KNAB priekšnieks nav ierēdnis un jautājums par tā neatbilstību ieņemamajam amatam tiek regulēts ar Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 5. panta sestās daļas 12. punktu un šī panta septīto daļu, kā arī Ministru kabineta 2007.gada 27.novembra noteikumiem Nr.818 "Kārtība, kādā izveidojama komisija, lai izvērtētu iemeslus Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja priekšnieka atbrīvošanai no amata" (turpmāk arī - Noteikumi Nr.818).
Ņemot vērā minēto, ir noskaidrojams KNAB priekšnieka atalgojuma noteikšanas tiesiskais regulējums un darba rezultātu vērtēšanas nozīme KNAB priekšnieka atalgojuma noteikšanā.
1.Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 14. pants paredz, ka KNAB amatpersonu atlīdzību nosaka atbilstoši Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumam.
Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likuma2 6.pants paredz, ka Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja priekšnieka mēnešalga nav regulējama līdzas citu Saeimas ievēlēto, apstiprināto un iecelto amatpersonu mēnešalgu tiesiskajam regulējumam3.
KNAB priekšnieka kā valsts pārvaldes iestādes vadītāja atalgojumu atšķirībā no citām Saeimas ievēlētām, apstiprinātām un ieceltām amatpersonām likumdevējs ir noregulējis Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likuma 7. un 7.1pantā, kas attiecīgi vispārīgi nosaka valsts un pašvaldību institūciju amatu katalogu, mēnešalgu grupas, amatu saimei (apakšsaimei) atbilstošās maksimālās mēnešalgu grupas, mēnešalgu grupas ietvaros nosakāmās maksimālās mēnešalgas, kā arī deleģējumu Ministru kabinetam:
- detalizētāk reglamentēt valsts un pašvaldību institūciju amatu katalogu un vienotu amatu klasifikācijas sistēmu un amatu klasificēšanas kārtību valsts un pašvaldību institūcijās. Šobrīd šie jautājumi ir noteikti Ministru kabineta 2010.gada 30.novembra noteikumos Nr.1075 "Valsts un pašvaldību institūciju amatu katalogs" (turpmāk arī – Noteikumi Nr.1075);
- reglamentēt valsts tiešās pārvaldes iestāžu amatpersonu (darbinieku) mēnešalgas apmēru un tās noteikšanas kārtību. Šobrīd šie jautājumi ir noteikti Ministru kabineta 2013. gada 29. janvāra noteikumos Nr.66 "Noteikumi par valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku darba samaksu un tās noteikšanas kārtību" (turpmāk arī – Noteikumi Nr.66).
Saskaņā ar Noteikumu Nr.1075 16.punktu Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja vadītājam atbilstošo amata saimi (apakšsaimi) un līmeni nosaka Ministru prezidents.
Savukārt Noteikumu Nr.66 10.punkts nosaka, ka Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja priekšniekam mēnešalgu nosaka Ministru prezidents.
Noteikumu Nr.66 7.punkts paredz, ka amatpersonas (darbinieka) mēnešalgu attiecīgajai amata mēnešalgu grupai paredzētā mēnešalgas diapazona ietvaros nosaka, ievērojot šādus individuālā vērtējuma kritērijus:
- amatpersonas (darbinieka) profesionālā pieredze, kas ir būtiska amata (iestādes) funkciju izpildei un kuru izvērtē iestādes vadītājs, ņemot vērā amatpersonas (darbinieka) amata aprakstā noteiktās prasības attiecīgajā jomā;
- amatpersonas (darbinieka) darba izpildes novērtējums atbilstoši normatīvajiem aktiem par valsts tiešās pārvaldes iestādēs nodarbināto darba izpildes novērtēšanas kārtību.
Noteikumu Nr.66 8.punkts nosaka, ka amatpersonai (darbiniekam), pamatojoties uz individuālā vērtējuma kritērijiem, piešķir vienu no trim kategorijām (4.pielikums). Saskaņā ar Noteikumu Nr.66 4.pielikumu kategorijas ir amatpersonas (darbinieka), novērtējums (neapmierinoši, jāuzlabo, labi, ļoti labi, teicami) atkarībā no pieredzes.
Noteikumu Nr.66 16.punkts paredz, ka Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja priekšniekam kategoriju piešķir Ministru prezidents.
No minētā izriet, ka KNAB priekšnieka atalgojuma noteikšana ir iekļauta vienotajā valsts pārvaldes iestādēs nodarbināto atalgojuma noteikšanas sistēmā, kura cita starpā balstās uz darba izpildes novērtēšanu.
Līdz ar to - tā kā spēkā esošais Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 14. pants ir blanketa tiesību norma, kas paredz atsauci uz Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumu, savukārt no Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likuma 6., 7. un 7.1panta izriet, ka KNAB priekšnieka atalgojuma noteikšana ir iekļauta vienotajā valsts pārvaldes iestādēs nodarbināto atalgojuma sistēmā, kura balstās uz valsts un pašvaldību institūcijās amatpersonu (darbinieku) darba izpildes novērtēšanu, ievērojot līdzvērtīgus nosacījumus, atzīstams, ka:
- uz KNAB priekšnieku var attiecināt Noteikumus Nr.494 tiktāl, cik tas skar KNAB priekšnieku darba samaksas organizāciju;
- Noteikumi Nr.494 tiktāl, cik tie skar KNAB priekšnieku darba samaksas
organizāciju atbilst Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumam.
Neskatoties uz minētajiem secinājumiem, tiesībsargs papildus vēlas vērst uzmanību uz šādiem apsvērumiem.
No tiesību teorijas izriet, ka speciāla likuma pieņemšanas mērķis ir noregulēt īpašu tiesisko attiecību jomu, kurai noteiktu vērtību, mērķu, apstākļu utt. labad ir nepieciešams no vispārējā tiesiskā regulējuma atšķirīgs regulējums. Līdz ar to speciālajā likumā likumdevējam kā minimums principu līmenī pēc iespējas pilnīgāk un precīzāk ir jāpauž sava griba par attiecīgo specifisko jautājumu tiesisko noregulējumu.
Nav šaubu, ka Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumu likumdevējs ir pieņēmis kā speciālu likumu, lai reglamentētu KNAB kā īpašas korupcijas novēršanas un apkarošanas valsts pārvaldes iestādes tiesisko statusu un darbību. Tāpat nav šaubu, ka Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likums kā speciāls normatīvais akts cita starpā ir KNAB iestādes neatkarības garants4, kas šī speciālā likuma noteikumu izpratni no likumdevēja gribas izpausmes viedokļa padara īpaši nozīmīgu. Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma interpretācijas īpatnības iestādes neatkarības kontekstā nepārprotami apliecina Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2011. gada 26. augusta spriedums lietā Nr. SKA – 327/2011.
Šajā spriedumā Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments, analizējot Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumā neesoša regulējuma par KNAB priekšnieka disciplināratbildības būtību, ir atzinis, ka regulējuma neesība ir apzināts likumdevēja lēmums, kas atbilst korupcijas apkarošanas institūciju starptautiskajiem neatkarības standartiem. Šāda regulējuma neesamība tiek noregulēta ar Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumā paredzēto KNAB priekšnieka atstādināšanas procedūru5.
Lai izvērtētu, vai likumdevējs, expressis verbis nenoregulējot jautājumu par
KNAB priekšnieka vērtēšanu, arī ir vēlējies nodrošināt KNAB priekšnieka
neatkarības garantijas, papildus ir analizējama Korupcijas novēršanas un
apkarošanas biroja likuma vēsturiskā attīstība.
Vēsturiski no Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma spēkā stāšanās brīža – no 2002. gada 1. maija līdz 2010. gada 1. janvārim, tā 14. pants paredzēja, ka KNAB amatpersonu atalgojumu nosaka Ministru kabinets6.
Atbilstoši minētajai tiesību normai Ministru kabineta 2002. gada 30. jūlija noteikumi Nr.334 "Noteikumi par Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja amatpersonu un darbinieku atalgojumu, sociālajām garantijām un ar mācībām un kvalifikācijas celšanu saistīto izdevumu segšanu" (turpmāk arī – Noteikumi Nr.334) atsevišķi no pārējiem valsts pārvaldes sistēmā nodarbinātajiem regulēja KNAB amatpersonu un darbinieku atalgojumu.
Noteikumu Nr.334 4. punkts paredzēja konstantu KNAB priekšnieka atalgojuma apmēru - LVL 2000. Taču atšķirībā no KNAB priekšnieka Noteikumu Nr.334 4. punkts citām KNAB amatpersonām un darbiniekiem paredzēja mēnešalgu minimālās un maksimālās robežas.
No minētā tiesiskā regulējuma izriet, ka vēsturiski KNAB priekšnieka vērtēšanai pēc būtības nebija nozīmes, tā kā mēnešalgas apmēru vērtēšanas rezultāti nevarēja ietekmēt7, līdz ar to Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumā nebija nepieciešamas papildus noregulēt jautājumu par KNAB priekšnieka vērtēšanu.
Taču, tā kā pārējo KNAB amatpersonu un darbinieku mēnešalgām ar speciāliem Ministru kabineta noteikumiem bija paredzētas minimālās un maksimālās robežas, bet nebija speciālu kritēriju, pēc kuriem tās piešķirt, likumdevējs ar 2005. gada 27. janvāra grozījumiem papildināja Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumu 6.1 pantu, kas noregulēja jautājumu par KNAB amatpersonu un darbinieku darbības vērtēšanu.
Pēc 2009.gada 1.decembra likuma "Grozījumi Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumā" stāšanās spēkā (2010. gada 1.janvāris) Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 14.pants tika grozīts šī brīža redakcijā8, tādējādi KNAB amatpersonu un darbinieku, t.sk. KNAB priekšnieka, atalgojuma noteikšanu pakārtojot vienotajai valsts pārvaldes iestādēs nodarbināto atalgojuma noteikšanas sistēmai.
2010. gada 1.aprīlī stājās spēkā Ministru kabineta 2009. gada 22.decembra noteikumi Nr.1651 "Noteikumi par valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku darba samaksu, kvalifikācijas pakāpēm un to noteikšanas kārtību" (turpmāk arī – noteikumi Nr.1651), kas detalizētāk regulēja KNAB amatpersonu un darbinieku, t.sk. KNAB priekšnieka, atalgojuma noteikšanas kārtību.
Noteikumi Nr.1651 līdzīgi šobrīd spēkā esošajam regulējumam (Noteikumi Nr.66) paredzēja, ka KNAB priekšnieka mēnešalgu nosaka Ministru prezidents, ievērojot mēnešalgu grupas ietvaros noteikto minimālo un maksimālo algas apmēru, kā arī kvalifikācijas pakāpi. Savukārt kvalifikācijas pakāpi noteica amatpersonas (darbinieka) darbības un tās rezultātu novērtējums, kas tika veikts atbilstoši Ministru kabineta 2001.gada 13. februāra instrukcijai Nr.2 "Ierēdņa darbības un tās rezultātu novērtēšanas kārtība"9.
Noteikumu Nr.1651 2.pielikums "Amatpersonu un darbinieku mēnešalga ministrijās, Valsts kancelejā, Pārresoru koordinācijas centrā un Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojā" paredzēja, ka KNAB priekšnieka mēnešalgas grupas ietvaros varēja tikt noteikta 5. un 6.kvalifikācijas pakāpe, kas attiecīgi paredzēja noteiktus mēnešalgas minimālos un maksimālos apmērus.
No minētā secināms, ka ar 2009. gada 1. decembra grozījumiem Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 14. pantā likumdevējs pēc būtības mainīja KNAB amatpersonu un darbinieku, t.sk. KNAB priekšnieka, atalgojuma sistēmu, kas darba vērtējumu paredzēja kā būtisku priekšnoteikumu konkrētas mēnešalgas noteikšanai. Diemžēl, veicot grozījumus Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 14. pantā, likumdevējs nav veicis grozījumus Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 6.1 pantā, kā arī nav papildinājis minēto speciālo likumu ar skaidru noteikumu par KNAB priekšnieka vērtēšanu.
Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevējam ir tiesības gan grozīt likumus, gan arī pieņemt jaunus likumus, kuros tiek ietvertas gan jaunākas, gan arī speciālas normas iepretim citām jau spēkā esošām tiesību normām. Šāda rīcības brīvība likumdevējam ir nepieciešama, lai mainīgajos sociālajos, ekonomiskajos un politiskajos apstākļos ar tiesību normu palīdzību visdažādākās tiesiskās situācijas noregulētu tā, ka tās atbilstu sociālajai realitātei. Vienlaikus likumdevējam, cita starp ņemot vērā arī tiesiskuma principu, ir pienākums nodrošināt tiesību sistēmas iekšējo saskaņotību un harmoniju10.
Arī tiesību teorijā ir atzīts, ka likumam ir jāatbilst vairākām kvalitātes prasībām, t.sk., ka tiesību normām ir jābūt skaidrām, saprotamām, precīzi formulētām un saskaņotām11.
Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma tiesību normu vēsturiskā
analīze liecina, ka likumdevējs, ieviešot jaunu tiesisko regulējumu attiecībā uz
KNAB priekšnieka novērtēšanu, nav nodrošinājis tiesību sistēmas iekšējo
saskaņotību un harmoniju, kas šobrīd ir novedis pie neviennozīmīgas un pat
pretrunīgas tiesību normu izpratnes. Tiesībsarga skatījumā, nenoliedzot
acīmredzamos kvalitātes tūkumus Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja
likumā, tomēr iepriekš minēto Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta
atziņu šobrīd tieši nevar attiecināt uz Korupcijas novēršanas un apkarošanas
biroja likumā expressis verbis nenoregulēto jautājumu par KNAB priekšnieka
vērtēšanu, tā kā ir konstatējama likumdevēja griba to noregulēt ar citu tiesību
normu starpniecību. Minētās neprecizitātes būtu novēršamas ar Korupcijas
novēršanas un apkarošanas biroja likuma grozīgumiem.
Turklāt tiesībsargs norāda, ka, vērtējot šobrīd spēkā esošo KNAB priekšnieka darba vērtēšanas kārtību, ir ņemama vērā un no KNAB neatkarības garantiju viedokļa pēc analoģijas vērtējama Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta atziņa: "KNAB priekšnieka kā pretkorupcijas institūcijas vadītāja darbība simboliski arī tiek asociēta ar pretkorupcijas aktivitāšu rezultātiem, kuriem sabiedrība piešķir lielu nozīmi, tādēļ KNAB priekšnieka darbības izmeklēšanai jābūt nopietnam pamatam. KNAB priekšnieka atstādināšana no amata pienākumu izpildes jau simboliski vien ir KNAB priekšnieka atlaišana no amata. Turklāt jāievēro, ka atstādināšanas sekas ir atlīdzības izmaksas pārtraukšana, bet atlīdzība ir galvenais KNAB priekšnieka ienākumu avots. Ienākumu liegšana tieši ietiecas KNAB priekšnieka neatkarības garantijās. Tādēļ likumdevējs nav domājis paredzēt KNAB priekšnieka atstādināšanu tādu dienesta gaitas pārkāpumu dēļ, kas nav krimināli sodāma rīcība"12.
Lai arī KNAB priekšnieka darba vērtēšana nav saistīta ar pilnīgu atlīdzības izmaksas pārtraukšanu, tomēr tā ir tieši saistīta ar noteiktām ienākumu izmaiņām, kuras var ietekmēt politiska persona – Ministru prezidents. No šajā atzinumā analizētajiem normatīvajiem aktiem, ir konstatējams, ka ar šī brīža KNAB priekšnieka atalgojuma noteikšanas sistēmu, piemēram, salīdzinājumā ar sistēmu, kas pastāvēja līdz 2010. gada 1. janvārim, kad Ministru kabinets KNAB priekšnieka atalgojumu noteica konstantu summu, izslēdzot KNAB priekšnieka darba vērtēšanu, bet saglabājot Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 5. pantā un Noteikumos Nr.818 paredzēto kontroles kārtību, pastāv risks vājināt KNAB priekšnieka neatkarību.
1 Sk. Valsts civildienesta likuma 35.panata ceturto daļu.
2 Likums pieņemts 2009. gada 1. decembrī un stājās spēkā 2010.gada 1.janvārī.
3 Šāda kartība tika noteikta kopš Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likuma spēkā stāšanās (2010.gada 1.janvāris).
4 Speciālas regulējuma un neatkarīgas korupcijas apkarošanas institūcijas izveidošanā nepieciešamību valstij noteica vairāki starptautiski tiesību akti, sk. Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumprojekta anotācija, http://helios-web.saeima.lv/bin/lasa?LP1168_0
5 Sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2011. gada 26. augusta sprieduma lietā Nr. SKA – 327/2011 8.punktu.
6 Minētā noma tika grozīta šobrīd esošajā redakcijā ar 2009.gada 1.decembra "Grozījumiem Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumā".
7 Tas saskan arī ar faktu, ka bijušā KNAB priekšnieka Alekseja Loskutova darba rezultāti laika periodā no 2004. gada 27. maija līdz 2008. gada 29. jūnijam nav tikuši vērtēti.
8 KNAB amatpersonu atlīdzību nosaka atbilstoši Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumam
9 Minētā kārtība saskan arī ar praksi, proti, bijušais KNAB priekšnieks Normunds Vilnītis un šī brīža KNAB priekšnieks Jaroslavs Steļčenoks attiecīgi 2010. un 2013. gadā ir vērtēti atbilstoši minētajai instrukcijai.
10 Sk. Satversmes tiesas 2012. gada 3. februārī sprieduma lietā Nr. Nr. 2011-11-01 12.punkts.
11 Jānis Pleps, Pienācīgā kārtā pieņemts likums – saturs un izpratne, Bīriņu 2013.gada Konstitucionālas tiesībpolitikas semināra materiāls (nepublicēts)., 107.lpp
12 Sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2011. gada 26. augusta sprieduma lietā Nr. SKA – 327/2011 9.punktu.
