Valsts pārvalde – mazāka, bet vai efektīva?

Kopš tā laika daudz kas ir mainījies. Kā liecina informatīvais ziņojums valdībai par cilvēkresursu efektīvu pārvaldību publiskajā sektorā, kas izstrādāts, pamatojoties uz Saeimas Publisko izdevumu un revīzijas komisijas 2011. gada pirmās puses darba plānu, valsts administratīvais sektors ir ievērojami sarucis gan apjoma, gan atlīdzības apmēra ziņā. Kopējais vispārējā valdības sektorā nodarbināto skaits 2010. gada pēdējā ceturksnī bija 8,3% no iedzīvotāju skaita, tuvinoties vidējam Eiropas Savienības rādītājam – 7,9 procentiem.

Valsts kontroliere: matemātisks samazinājums neveido efektīvu valsts pārvaldi

Kā šie procesi ietekmējuši valsts pārvaldi? Vai patiešām tādējādi būsim sasnieguši ilgoto mērķi – kompaktu un efektīvu valsts pārvaldi? Uz šiem un citiem jautājumiem atbildes tika meklētas Saeimas Publisko izdevumu un revīzijas komisijas sēdē 7. jūnijā.

Kā nereti citkārt kritisku nostāju par cilvēkresursu pārvaldību un valsts iestādēs strādājošo darba novērtēšanu pauda valsts kontroliere Inguna Sudraba.

"Vēlos uzsvērt vairākus svarīgus aspektus, kāpēc, manā skatījumā, nekad nevarēs izveidot kvalitatīvu cilvēkresursu politiku, kamēr netiks sakārtotas fundamentālas valsts pamatlietas.

Pirmais. Cilvēkresursu vadība nevar būt politika pati par sevi, tā ir kopējās valsts politikas sastāvdaļa. Kamēr neizveidos vienotu politiku, ko un kā mēs valstī vēlamies izdarīt, nav arī nosakāms, kādi resursi (tai skaitā cilvēkresursi) būs vajadzīgi un kādā administratīvā struktūrā tos vislabāk izmantot. Arī individuālie cilvēka uzdevumi nevar tikt definēti it kā paši par sevi, tie ir jāiekļauj kopējā valsts politikā pakārtoti institūcijas lomai nozares politikā. Tad ir piemērojams arī individuālais vērtējums, kādas ir vajadzīgas kompetences, lai cilvēks spētu izpildīt šos uzdevumus, un kā viņš to sasniedz. Šobrīd sistēmas tiek veidotas atrauti no valsts kopējās politikas.

Otrais. Ar informāciju tehnoloģiju sistēmas izveidošanu nevar radīt vienotu cilvēkresursu politiku. Šo politiku un procesus nepieciešams definēt vispirms, un tikai tad var veidot informāciju tehnoloģijas, kas šos procesus palīdz vieglāk vadīt. Nevis tehnoloģijas ieviest ar pašmērķi, ka informācija ir vajadzīga kādu procesu mērīšanai, vadībai utt.

"Cilvēkresursu vadība nevar būt politika pati par sevi, tā ir kopējās valsts politikas sastāvdaļa."

Trešais. Kopš brīža, kad sāka veidot vienoto atlīdzības sistēmu, esmu uzskatījusi, ka tā īstenībā nav vienotā atlīdzības sistēma, un vēl jo vairāk šobrīd. Jo tā nav balstīta uz vienu principu, ka patiešām tiek salīdzināta noteiktu darbu izpildei nepieciešamā kompetence, pieredze, prasmes vai amata ierobežojumi; vienīgi šādu definīciju un pazīmju kopumā ir redzamas noteiktas attiecības. Amatu nosaukumu salīdzinājums vien nepaskaidro to, kāds katrā institūcijā šim amatam ir faktiskais darba apjoms, kādi pienākumi tajā ir ietverti. Iestāžu starpā ir ļoti lielas atšķirības; to droši var apgalvot no valsts kontroles veiktajām revīzijām. Tajās redzējām, kā atšķiras algu fondi dažādās institūcijās. Ir iestādes (un tās valstī ir dažas), kuras var atļauties maksāt (īpaši raksturīgi tas ir gada pēdējā ceturksnī) ievērojami daudz par virsstundu darbu, kas faktiski ir tie paši pamatpienākumi, kas ir jāizpilda par pamatalgu. Es to nesaucu par vienoto atlīdzību. Tādā nozīmē, ka cilvēki patiešām par vienotiem pienākumiem un vienādu darba apjomu saņem arī vienādu algu. Kāpēc nodokļu maksātājam būtu jāmaksā dubultā par faktiski nekvalitatīvi organizētu darbu, jo daudz virsstundu, manā skatījumā, nozīmē tieši to vai arī nepareizi noteiktus amata pienākumus un amata noslodzes.

Veidojas situācija, ka faktiskā profesionālā kvalifikācija valsts pārvaldē samazinās, un arvien grūtāk ir atrast augsti profesionālus darbiniekus. Bet arvien vairāk kvalificētu darbinieku atrod darbu citur, piemēram, Briselē, un tas mani dara bažīgu: ja šāda pieeja atlīdzības sistēmai turpināsies, mēs sagaidām diezgan nekvalificētu pārvaldi, kas savukārt nosaka, cik kvalitatīvi lēmumi tiek pieņemti.

Ceturtais. Informācija vai kritērijs, cik daudz darbinieku ir atbrīvoti no darba, cik daudz štata vietu likvidēts, cik lielā mērā samazināta atlīdzība, pati par sevi nav sasniegumu rādītājs. Tikai matemātiski samazinājumi nenodrošina valsts pārvaldes izmaiņu saturiski, profesionāli, lai tā būtu konkurētspējīga. Uzskatu, ka bijusi ļoti liela kļūda visu laiku matemātiski pieiet šiem budžeta veidošanas principiem, nevis vērtēt paveicamā darba apjomu un to, kādas kompetences tas prasa un kāda ir jāmaksā atlīdzība.

Es esmu par to, ka valsts pārvaldei ir jābūt daudz mazākai, bet tas nevar būt vienīgais redzējums."

Valsts pārvaldē vēl ir, ko mazināt

Publisko izdevumu un revīzijas komisijas priekšsēdētājs Andris Bērziņš, pauzdams atbalstu I. Sudrabas teiktajam, saistībā ar izmaiņām cilvēkresursu pārvaldībā ministrijās un citās centrālajās valsts iestādēs klātesošajām Valsts kancelejas un Finanšu ministrijas pārstāvēm jautāja: "Kā jūs varat pierādīt, ka viss, kas notiek, pagaidām tā pa druskai tiek reformēts, ir tiešām virzīts uz to, ka būs maza, kompakta, bet ļoti efektīva valsts pārvalde?" un piebilda, ka Saeimā tagad itin bieži jāsastopas ar nemākulīgi un pavirši sagatavotiem dokumentiem no ministrijām.

"Mūsu valstī ir tāda īpatnība, ka par cilvēkresursu pārvaldību atbild divas institūcijas: par atlīdzību – Finanšu ministrija, bet par cilvēkresursiem saistībā ar amatiem, klasificēšanu, salīdzināšanu – Valsts kanceleja," sacīja Valsts kancelejas Stratēģiskās analīzes departamenta vadītāja Eva Upīte. "Tas tiešām ir mūsu mērķis – virzīties uz efektīvu, mazu valsts pārvaldi. Ja man teiks, ka valsts pārvaldē vairs nav ko mazināt, es īsti negribu piekrist, jo, veicot funkciju auditus, atklājās, ka ir ļoti daudz lietu, ko iespējams sakārtot: dokumentu pieprasīšanu, informācijas apstrādi. Saistībā ar gatavošanos Latvijas prezidentūrai Eiropas Savienības Padomē Valsts kancelejai ir uzticēts veikt apmācību, kā arī radīt motivējošus elementus, lai speciālistus, kuri būs apmācīti, valsts pārvaldē arī saglabāt. Ar to ir problēmas, jo daudzi cilvēki nav ieinteresēti palikt valsts pārvaldē līdz 2015. gadam un darboties prezidentūrā."

"Amatu nosaukumu salīdzinājums vien nepaskaidro to, kāds katrā institūcijā šim amatam ir faktiskais darba apjoms."

E. Upīte skaidroja, ka te nereti vainojams motivācijas trūkums, kuru izraisa tieši formālā attieksme pret amata nosaukumiem, gan prasot atbilstošu izglītību, bet nevērtējot konkrētos speciālista pienākumus, atbildību un ar to saistīto atlīdzību. "Pašlaik Valsts kancelejā tiek izstrādāta jaunā novērtēšanas sistēma: tiks nosprausti konkrēti mērķi saskaņā ar darba plānu, un šī, mūsuprāt, ir ļoti pareiza pieeja. Uz to pašlaik virzās Eiropā, ka katram cilvēkam tiek noteikts konkrēts darba mērķis." Īstenojot šo pieeju, Valsts kancelejā izstrādāts Ministru kabineta noteikumu projekts "Noteikumi par valsts tiešās pārvaldes iestādēs nodarbināto darba izpildes novērtēšanu", kurus 19. maijā izsludināja Valsts sekretāru sanāksmē.

"Katram darbiniekam tiek nosprausti pusgada mērķi, noteikts konkrēts mērķa procentuālais sadalījums, un tālāk viņš tiek vērtēts pēc šīs sistēmas. Pašlaik notiek apmācības, un vienlaikus strādājam pie IT rīka, lai šī novērtēšanas sistēma būtu maksimāli efektīva. Tas ir izaicinājums šā gada laikā, ko plānojam pabeigt, jo plāns tiek īstenots par ES struktūrfondu finansējumu. Piesaistījām ekspertus, kas strādājuši gan Anglijā, gan Skandināvijā," stāstīja E. Upīte. "Otrs izaicinājums ir cilvēkresursu vadības sistēmas izstrāde, kura virzās ļoti smagnēji, mēģinām saskaņot viedokļus, lai to izveidotu maksimāli efektīvu un visiem noderīgu. Pašlaik ļoti sarežģītā saskaņošanas procesā tiek gatavota koncepcija."

Valsts kancelejas Stratēģiskās analīzes departamenta vadītāja stāstīja, ka kopīgi ar Finanšu ministriju saistībā ar atlīdzību tiks izskatīta amatu klasifikācija un atļautās atlīdzības apakšējās un augšējās robežas, mēģinot tās tuvināt. "Arī Starptautiskais Valūtas fonds norāda, ka mums šīs "šķēres" ir pārāk lielas," teica E. Upīte. "Ministrijām ir iespēja paskatīties ne tikai atalgojuma, bet arī funkciju griezumā, bet tām ir ļoti grūti atteikties no dažādiem uzdevumiem, kas īstenībā būtu lieki. Ministrijas negrib atkāpties no savstarpējas papīru pārbīdīšanas, tādējādi tiek tērēti resursi, un mēs redzam, ka patiešām ir vietas, kur vēl varētu tēriņus samazināt. Mēs to arī piedāvāsim valdībā kā konkrētus priekšlikumus, lai šos resursus varētu atbrīvot un pārnest citiem mērķiem."

Ietaupīts pusmiljards, bet izmaiņas nepieciešamas

Finanšu ministrijas Audita un revīzijas departamenta Valsts pārvaldes iekšējā audita politikas plānošanas nodaļas vadītāja Vija Gurkovska, Finanšu vadības un metodoloģijas departamenta direktore Daiga Gulbe un Sabiedriskajā sektorā nodarbināto atlīdzības politikas nodaļas vadītāja Inga Ošiņa informēja par tiešajās valsts pārvaldes iestādēs strādājošo skaita un darba atlīdzības apjoma izmaiņām, kā arī centieniem esošo sistēmu uzlabot.

Kopš 2008. gada nodarbināto skaits vidēji ir samazinājies par 20%, valsts budžeta izdevumi atlīdzībai – par 17% (no 895,2 milj. latu līdz 565,4 milj.). Pašvaldību budžetā samazinājums (ieskaitot pedagogu atalgojumu) ir 21% (no 718,6 milj. latu līdz 521,6 milj.) Kopumā šādi valsts budžetā ietaupīts pusmiljards latu.

Kā norāda FM, ministrijās un citās centrālajās valsts iestādēs darba samaksas svārstības šā gada februārī, salīdzinot ar iepriekšējā gada pēdējo ceturksni, bija no -5% līdz +5%, un tas skaidrojams ar personāla mainību, kā arī izmaiņām darbinieku kvalifikācijas pakāpēs atbilstoši viņu ikgadējās novērtēšanas rezultātam. Ievērojams atalgojuma pieaugums šā gada pirmajos divos mēnešos salīdzinājumā ar pērnā gada 4. ceturksni (19-22%) bijis saistīts ar tiesnešu un prokuroru iekļaušanu vienotās atlīdzības sistēmā, kādēļ ievērojami pieauga viņu atalgojums. Piemēram, rajonu (pilsētu) tiesu tiesnešu un apgabaltiesu tiesnešu atalgojums salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu palielinājies par 43%, bet Augstākās tiesas tiesnešu atalgojums – par 38 procentiem.

"Ministrijām ir ļoti grūti atteikties no dažādiem uzdevumiem, kas īstenībā ir lieki."

Vislielākās vidējās mēnešalgu atšķirības ir amatu saimē "Juridiskā analīze, izpildes kontrole un pakalpojumi" speciālistu līmenī – no Ls 577 Ārlietu ministrijā līdz Ls 1211 Valsts kancelejā, kas saistīts ar atšķirībām veicamajās amata funkcijās, jo Valsts kancelejas juriskonsulti pārstāv arī valsts intereses starptautiskos tiesvedības procesos. Bet šādu cilvēku esot ļoti maz.

Savukārt vismazākās vidējās mēnešalgu atšķirības ir dokumentu pārvaldības un personālvadības amatu saimēs. Kopumā mēnešalgu atšķirības vienāda nosaukuma amatos esot izskaidrojamas ar dažādas sarežģītības un atbildības pakāpes veicamajām funkcijām, kā rezultātā, klasificējot amatus saskaņā ar Valsts un pašvaldību institūciju amatu katalogu un nosakot tiem atbilstošās saimes un līmeņus, attiecīgi var būt noteiktas atšķirīgas mēnešalgu grupas.

Kā vienu no nākamajiem darbiem FM min amatu sarakstu izveidi un to analīzi, pēc vienotās datubāzes mēģinot noteikt, kur amatu klasifikācija nav īsti pareiza, un pēc tam kopīgi ar Valsts kanceleju to sakārtot tā, lai šī sistēma iespējami atbilstu reālajai situācijai un iespējami sašaurinātu atlīdzības starpības diapazonu. Taču vienlaikus tiek atzīts, ka ne vienmēr amatu klasifikācija un novērtējumi ir pietiekami godprātīgi īstenoti.

Ko darīt ar kapitālsabiedrībām

Komisijas sēdē izraisījās domu apmaiņa, vai jaunā novērtēšanas sistēma beigās nenovedīs pie tā, ka tiks rakstīti plāni, vērtēta to izpilde, bet reālajam darbam laika neatliks. Deputāts Einārs Cilinskis: "Vai tas tiešām būs lietderīgi, vai neizveidosies lieka papīru rakstīšana, kā tas savulaik radās ar novērtēšanas sistēmu ministrijās, kur visi kricelēja kaut kādus papīrus, un īstenībā mērķi nemaz nebija atkarīgi no konkrētā darbinieka, bet no tā, kurā brīdī kādi atzinumi tika saņemti."

FM atspēkoja, ka vispirms tiks izstrādāti mērķi un tālāk būs šo mērķu reālās izpildes novērtēšanas sistēma, gan arī atzīstot, ka šobrīd reālā novērtēšana nereti var izpalikt, jo augstākais vērtējums "ir vēl viens no veidiem, kā vadītājs var motivēt savus darbiniekus". Taču vienlaikus tiek spriests, kā, piemēram, politikas veidotāji var sasniegt mērķi, ja tas nav atkarīgs tikai no viena ierēdņa?

Deputāts Aleksejs Loskutovs jautāja – kā var būt, ka valsts iestādē tikko darbā pieņemta cilvēka atalgojums noteikts vairākkārtīgi lielāks nekā speciālistam, kuram ir daudzu gadu pieredze un amats četras pakāpes augstāks? FM speciālistes sprieda, ka nozaru iestāžu starpā šāda atšķirība varētu būt, bet vienā iestādē tas gan neesot iespējams.

Tālāk saruna loģiski aizvirzījās uz darbinieku atlīdzību ministrijās, valsts aģentūrās un kapitālsabiedrībās. "Valsts kontroliere stāstīja par atalgojumu Satiksmes ministrijā un Ceļu satiksmes drošības direkcijā, kur līdzvērtīgos amatos kapitālsabiedrībā cilvēki saņem trīs līdz astoņas reizes lielāku atalgojumu nekā ministrijas centrālajā aparātā. Vēl ir arī valsts aģentūras, kur cilvēki pelna vairāk nekā ministrijas centrālajā aparātā, bet mazāk nekā kapitālsabiedrībā, tad kā mēs vispār varam lietot šādu jēdzienu – vienotā atlīdzības sistēma? Ko varam darīt, lai situāciju mainītu?" vaicāja A. Loskutovs.

FM speciālistes skaidroja jau zināmo: kapitālsabiedrībās algas nosaka iestādes vadītājs, vadoties pēc iestādes iekšējās sistēmas. Līdz ar to nav iespējams algas salīdzināt un nonākt pie vienota kopsaucēja. Deputāte Rita Strode pauda šādu viedokli: "Kapitālsabiedrības budžetu arī apstiprina tās kapitāla daļu turētājs. Tātad tā pati valdība, kas var noteikt budžetā finansēšanu par algām. Protams, jebkura kapitālsabiedrība pelna, tās darbinieki nav "tīri" ierēdņi, bet atkal jābūt skalai – ar ko ir nozīmīgāks "Latvijas Dzelzceļš" un "Latvenergo". Uzdevumi abiem svarīgi, bet jābūt arī vienotai pieejai. Vai tiešām nevar vienreiz pateikt – ir jābūt tā!"

A. Bērziņš bija sašutis, ka komisija bieži vērsusies Ministru kabinetā ar priekšlikumiem par kapitālsabiedrībām, un Saeima pieņēmusi arī attiecīgus lēmumus, taču bez pozitīva iznākuma. "Es nezinu, kādam spēkam ir jānāk, lai šis jautājums mainītos. Diemžēl divu gadu laikā kustība attiecībā uz kapitālsabiedrībām ir nulles stadijā. Ir tikai tukšas diskusijas, ir koncepcijas, ir idejas un to atmešana atpakaļ, bet nekas praktiski nav izdarāms."

FM pārstāve uz to iebilda: "Pagājušajā gadā mēs ļoti nopietni centāmies arī no FM puses šo jautājumu par kapitālsabiedrībām ja ne atrisināt, tad vismaz sakārtot. Nācām ar priekšlikumiem grozījumos likumā "Par valsts un pašvaldību kapitāla daļām un kapitālsabiedrībām", piemēram, pastiprināt tādu normu, ka kapitāldaļu turētājam ir jāpaskaidro, kā tiek izlietoti budžeta līdzekļi atalgojumam, un arī iekļaut vienotus principus, kā tiek noteiktas algas kapitālsabiedrībās. Rezultāts bija tāds, ka gadu diskutējām Ministru kabinetā, tad šie priekšlikumi nonāca Tautsaimniecības komisijā. Priekšlikumus saņēmām atpakaļ atkārtotai izvērtēšanai, jo tomēr nedrīkstot iejaukties komercdarbībā (un kapitālsabiedrībās tāda ir); vēlreiz vērtējām, vēlreiz nācām, un tā tas šeit iegūlās."

A. Bērziņš secināja, ka pie šā jautājuma būtu lietderīgi vēlreiz atgriezties augusta beigās vai septembra sākumā. Taču ir skaidrs – pašlaik valsts pārvalde vairs nav vieta, kurā pēc darba tīkotu augsti kvalificēti speciālisti, pārmaiņas top, un neskaidrību arī daudz.