Problēmu loks, kas pašlaik rada šķēršļus pretkorupcijas darbam Latvijā, ir saistīts gan ar KNAB juridisko statusu, gan priekšnieka iecelšanas un atbrīvošanas kārtību, gan finansējuma piešķiršanas kārtību un biroja ieceru īstenošanu tiesību aktu pilnveidošanā un korupcijas apkarošanā, secināts KNAB sagatavotajā koncepcijas projektā „Par Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja statusu”. KNAB, kā to paredz biroja īpašais likums, veic valsts amatpersonu korupcijas apkarošanu un politisko partiju un to apvienību finansēšanas noteikumu izpildes kontroli, tādējādi nonākot konfrontācijā ar saviem politiskajiem pārraugiem.
Pretkorupcijas aģentūru darbībā visur pasaulē ir iekodēts konflikts – „ja šāda iestāde sasniedz labus darba rezultātus, tie skar specifiskas intereses, sākas politisks spiediens,” diskusijā „Politiskie šķēršļi KNAB darbības efektivitātei” norāda biedrības “Sabiedrība par atklātību – Delna” padomes priekšsēdētāja Lolita Čigāne. Pakāpeniski tas padara šo iestāžu darbu arvien neefektīvāku. Starptautiskā pieredze liecina, ka pretkorupcijas iestādes savā attīstībā piedzīvo kādu zvaigžņu stundu, bet tad, izjūtot pastāvīgu politisku spiedienu, ar laiku zaudē efektivitāti un saplūst ar valsts pārvaldi, kuru kontrolēt ir to uzdevums. Arvien izplatītāks kļūst viedoklis, ka līdzīgs attīstības scenārijs ir attiecināms arī uz KNAB.
Politiskās intereses nav bijušas apvaldāmas
Pašlaik atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likumam KNAB kā tiešās valsts pārvaldes iestāde kopš 2003. gada ir nodota Ministru prezidenta pārraudzībā. Vislielākā ažiotāža līdz šim vienmēr bijusi saistīta ar biroja vadītāja iecelšanu, kur allaž sadūrušās partiju politiskās un sabiedrības intereses. No pārmērīgas šī procesa politizācijas nav ļāvusi izvairīties arī pašlaik pastāvošā kārtība, kas nosaka: KNAB priekšnieka amata kandidātu apstiprināšanai Saeimā virza Nacionālā drošības padome, kuras sastāvā ir valdošās koalīcijas pārstāvji.
Savukārt premjerministra faktors kā politisks šķērslis pēc pretkorupcijas nevalstisko organizāciju novērojumiem sevišķi spēcīgi izpaudies divos gadījumos – kad savulaik KNAB priekšniekam Guntim Rutkim tiešus norādījumus biroja darbībā atļāvies dot toreizējais valdības vadītājs Einars Repše; kad premjerministrs Aigars Kalvītis centās par katru cenu atbrīvoties no koalīcijas politiķu nelabvēlību iemantojušā iepriekšējā pretkorupcijas biroja vadītāja Alekseja Loskutova. Tiesa, atrašanās premjerministra pārraudzībā, ja vien tā nav saistīta ar politiska spiediena izdarīšanu, dod pamatu uzskatīt, ka pretkorupcijas iestādes darbs ir pacelts visaugstākajā valsts politikas līmenī.
"Starptautiskā pieredze liecina: pretkorupcijas iestādes savā attīstībā piedzīvo kādu zvaigžņu stundu, bet tad, izjūtot pastāvīgu politisku spiedienu, pakāpeniski zaudē efektivitāti."
Diemžēl pretkorupcijas iestādes darbības prakse Latvijā par šādu aizbildniecību neliecina. Acīm redzami to apliecina KNAB izstrādāto likumdošanas iniciatīvu iesprūšana varas gaiteņos gadījumos, kad tās skārušas politisko partiju finanšu praksi un ienākumu gūšanas avotus. Te minami likumprojekti par politisko partiju finansēšanu no valsts budžeta, fizisko personu ienākumu gūšanas kontroli, kriminālatbildības noteikšanu par prettiesiskām darbībām saistībā ar partiju finansēšanu, par kompetenču sadalījumu starp KNAB un Valsts ieņēmumu dienestu (VID). Kā viena no senākajām politiskās varas gaiteņos iestrēgušajām KNAB iniciatīvām jāmin likumprojekts par valsts un pašvaldību mantas iznomāšanu. Tas, arvien pastiprinot aizdomas par politiķu savtīgu ieinteresētību, pieņemšanas procesā kavējas jau piecus gadus.
Starptautiskie eksperti: valdības pārraudzība ir šķērslis
Apvienoto Nāciju Organizācijas Pretkorupcijas konvencijā, kas ir saistoša arī Latvijas Republikai, teikts, ka katrai dalībvalstij ir jāpiešķir nepieciešamā neatkarība pretkorupcijas iestādei, lai tā spētu pildīt savus pienākumus rezultatīvi un brīvi no nepienācīgas ietekmēšanas (konvencijas 36. pants).
Vai KNAB izjūt politiskus žņaugus? Biroja priekšnieks Normunds Vilnītis, atbildot uz šo jautājumu minētajā diskusijā, saka: „Mani neviens nav ietekmējis vai mēģinājis ietekmēt.” KNAB kopš tā bijušā vadītāja A. Loskutova laikiem nekas neesot mainījies, birojā strādā tie paši darbinieki. Tiesa, birojs izjūt finanšu trūkuma radītās problēmas. Taču, kā biroja nākotnes kontekstā norāda N. Vilnītis, „svarīga ir ne tikai KNAB priekšnieka, bet arī visa biroja statusa neatkarība”. Starptautiskās pretkorupcijas grupas (GRACO) eksperti norādījuši, ka „KNAB atrašanās Ministru prezidenta pārraudzībā rada neskaidru situāciju”.
Jomas, kur Ministru prezidents kā biroja darbību pārraugošā amatpersona tiesīgs iejaukties KNAB darbībā, ir: biroja priekšnieka iecelšana amatā un atbrīvošana no amata; biroja budžeta izstrādāšana un apstiprināšana. Ministru prezidents ir tiesīgs pārbaudīt biroja priekšnieka rīcību un, konstatējot tajā prettiesiskas darbības, pārņemt biroja lietvedību. Ņemot vērā, ka KNAB kontrolē valsts amatpersonu darbību un politisko partiju finanses, šādas tiesības tiek uzlūkotas kā pārmērīgas.
GRACO ekspertu grupa secinājusi: biroja atrašanās valdības pārraudzībā „rada pretrunīgu situāciju, jo Ministru kabinetam jāuzrauga savi uzraugi”. Turklāt biroja priekšnieku var iecelt un atbrīvot no amata tikai Saeima pēc Ministru kabineta ieteikuma. Lai novērstu neadekvātu politisko ietekmi uz KNAB darbību, eksperti iesaka izdarīt grozījumus Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likumā, paredzot biroja darbības neatkarības garantijas. Tām vajadzētu būt saistītām ar KNAB statusu, biroja priekšnieka iecelšanu un atbrīvošanu no amata, iestādes budžeta izstrādāšanu un apstiprināšanu, biroja priekšnieka darbības kontroles mehānismu, tai skaitā priekšnieka lēmuma apstrīdēšanas mehānismu, kā arī lēmumu pieņemšanas kārtību.
„Par” un „pret” neatkarīgas iestādes statusu
Koncepcijā minēto problēmu risināšanai tiek piedāvāti divi varianti: biroja autonomijas paplašināšana esošā statusa ietvaros un biroja neatkarības noteikšana. Pirmais variants paredz, ka KNAB kā tiešās valsts pārvaldes iestāde paliek Ministru kabineta pārraudzībā. Taču biroja priekšnieka amata kandidātus divās kārtās vērtētu īpaša komisija, kuras sastāvā būtu valsts pārvaldes iestāžu un tiesu varas institūciju pārstāvji. Šāda komisija izvērtētu arī KNAB priekšnieka darbību. KNAB budžetu, tāpat kā līdz šim, izskatītu Ministru kabinets un apstiprinātu Saeima.
Otrais variants, ko pašlaik par piemērotāko uzskata gan pats KNAB, gan pretkorupcijas jomā strādājošās nevalstiskās organizācijas un vairākums ekspertu, paredz birojam noteikt neatkarīgas iestādes statusu. Tādējādi KNAB tiktu izņemts no Ministru kabineta padotības sistēmas un tā statuss tiktu pielīdzināts citām neatkarīgajām iestādēm Latvijā, tādām kā Valsts kontrole un Latvijas Banka.
Arī šajā variantā priekšnieka amata kandidātus vērtētu īpaša komisija, kuras sastāvā būtu valsts pārvaldes iestāžu vadītāji un tiesībsargājošo institūciju pārstāvji, bet tos apstiprinātu Saeima. Likumā tiktu noteikti skaidri kritēriji pretendentu vērtēšanai. Iemeslus biroja priekšnieka atlaišanai no amata arī pārbaudītu un izvērtētu minētā komisija. Biroja budžeta pieprasījumu izskatītu Ministru kabinetā un budžetu, tāpat kā līdz šim, apstiprinātu Saeima. Taču biroja budžeta pieprasījums līdz gadskārtējā budžeta likuma projekta iesniegšanai Ministru kabinetam bez KNAB piekrišanas nebūtu grozāms. Tas, kā uzskata koncepcijas autori, ļautu birojam lemt par savu budžetu. Birojs reizi gadā par savu darbu sniegtu pārskatu Saeimai. Biroja priekšnieks, tāpat kā līdz šim un tāpat, kā tas ir noteikts pirmajā variantā, savu amatpersonas deklarāciju pārbaudei iesniegtu VID.
Abi varianti paredz, ka uz KNAB priekšnieku, līdzīgi kā uz politiskajām amatpersonām un citu neatkarīgo iestāžu vadītājiem, nav attiecināma disciplināratbildība un dienesta pārbaudes. Taču otrajā variantā tiktu paplašināta KNAB padomes loma.
Ideālu risinājumu pretkorupcijas iestādes tiesiskajā regulējumā nav. Tajā allaž sadursies vajadzība vienlaikus nodrošināt neatkarības garantijas ar saprātīgas kontroles iespējām. Pirmais koncepcijā piedāvātais KNAB statusa un darbības regulējuma variants neatrisina liekāko daļu no pašlaik konstatētajām problēmām.
Taču ideāls nav arī otrs variants. Kā norāda eksperti, ieguvumi otrā varianta ieviešanas gadījumā būtu: mazāk apgrūtināta partiju finanšu kontrole, sekmīgāka politiskās korupcijas apkarošana un interešu konfliktu novēršana valsts amatpersonu darbībā. Nozīmīgs ieguvums, ko dotu neatkarīgas iestādes statuss, būtu arī lielāka sabiedrības uzticēšanās pretkorupcijas institūcijai. Savukārt būtiskākie trūkumi, ko radītu neatkarīgas iestādes statusa noteikšana KNAB, ir saistīti ar bažām par sabiedriskās kontroles vājināšanos pār valsts pārvaldes iestādi, kas vienlaikus ir operatīvās darbības subjekts.
Lielāka juridiskā neatkarība, kā norāda eksperti, ne vienmēr nozīmē arī lielāku faktisko neatkarību. Sevišķi tas attiecināms uz pretkorupcijas iestādes vadītāja personības faktoru. Proti, jautājumu, ko saistībā ar KNAB pārraudzību bieži pieminējuši paši politiķi – ko gan biroja neatkarības aizstāvji teiktu gadījumā, ja tā priekšnieks savu varu izmantotu savās personiskajās vai citās antisabiedriskās interesēs?
"Oligarhu kontrolēto politisko spēku tuvināšanās vājina tādu būtisku augstākā līmeņa korupciju ierobežojošu faktoru kā partiju savstarpējā kontrole."
Labāki par pašreizējo KNAB darbības tiesisko regulējumu un atbilstoši starptautiskajām pretkorupcijas prasībām ir abi koncepcijā piedāvātie varianti, norāda Sabiedriskās politikas centra „Providus” korupcijas problēmu analītiķis Valts Kalniņš. Taču piemērotākais KNAB darbības specifikai tomēr esot variants. Tiesa, iespējams Saeima ātrāk spētu pieņemt tādus KNAB darbības regulējuma uzlabojumus, kas neiziet ārpus pašreizējā Ministru kabineta īstenotās pārraudzības modeļa, lēš analītiķis.
Neatkarīgi no tā, par kuru no koncepcijas variantiem kaut kad vienotos Saeima, svarīgākais ir atbrīvot no pārmērīgas politizācijas KNAB vadītāja amatā iecelšanas un atcelšanas procedūru, noteikt, ka KNAB pats iesniedz savu budžeta projektu, un atcelt normas, kas paredz biroja vadītāja saukšanu pie disciplināratbildības un atcelšanu no amata uz dienesta pārbaudes laiku, uzskata „Providus” pārstāvis. Lai gan šo normu atcelšana samazina iespējas vērsties pret negodprātīgu KNAB vadītāju, līdzšinējā bēdīgā pieredze liecina, ka tās ir bijis pārāk vienkārši izmantot kā represīvu arī pret labi strādājošas pretkorupcijas iestādes vadību.
Vēl viena iespēja, ko daži politiķi jau pasen izvirzījuši saistībā ar pretkorupcijas darba organizēšanu Latvijā, ir KNAB apvienošana vai pievienošana kādai no valsts drošības iestādēm, piemēram, Drošības policijai. Šī iespēja gan plašāku ekspertu atbalstu nav izpelnījusies, jo raisījusi bažas par pretkorupcijas darba pavājināšanos, sevišķi attiecībā uz augstākā līmeņa korupcijas apkarošanu. Un tas ir KNAB pamatuzdevums, kas neapšaubāmi ciestu, ja šī iestāde tiktu sapludināta ar kādu citu institūciju, norāda V. Kalniņš. Viņaprāt, runājot par resursu taupīšanu ierobežota finansējuma apstākļus, KNAB, iespējams, varētu atteikties no darba ar mazāk nozīmīgiem likumpārkāpumiem, lai visu atlikušo jaudu koncentrētu uz valstij milzu zaudējumus nodarošas korupcijas apkarošanu.
Ar augsta līmeņa korupcijas apkarošanu un novēršanu ir jānodarbojas atsevišķai, specializētai iestādei, kam tas ir absolūti prioritārs virziens, – „Delnas” viedokli pauž organizācijas juridiskā pārstāve Inga Liepa.
Jāņem vērā, ka pret KNAB kā atsevišķas institūcijas likvidēšanu asi iebilstu arī Latvijas starptautiskie sabiedrotie, kuri pretkorupcijas biroja izveidošanu mūsu valstij bija izvirzījuši kā vienu no nosacījumiem tās uzņemšanai NATO.
Kādēļ tagad?
Pašlaik politiski neatkarīgas un efektīvi strādājošas specializētas pretkorupcijas iestādes esamību Latvijā aktualizē vairāki būtiski iemesli, skaidro V. Kalniņš. Pirmkārt, valstī pasliktinās sociālekonomiskā situācija. Otrkārt, kā liecina pētījumi, gandrīz puse Latvijas iedzīvotāju zina, kas ir korupcija vai pat akceptē to. Treškārt, priekšvēlēšanu gaisotnē vēl izteiktāka kļuvusi jau kopš 9. Saeimas vēlēšanām vērojamā vairāku tā dēvēto veco koalīcijas partiju tuvināšanās, ko pašlaik raksturo arī kā oligarhu jeb partiju faktisko īpašnieku konsolidēšanās. Tā, kā norāda V. Kalniņš, vājina tādu būtisku augstākā līmeņa korupciju ierobežojošu faktoru kā partiju savstarpējā kontrole ciešas politiskās konkurences apstākļos. Visbeidzot - Latvijā ilgstoši nav pieņemti likumi, kas jūtami ierobežotu politisko biznesu.
