Ko nozīmē valsts pievienošanās starptautiskajiem līgumiem

Ir dažādi starptautisko dokumentu apzīmējumi, piemēram, konvencija, līgums, nolīgums, vienošanās, protokols, statūti, pakts, harta, lēmums u. c., taču nosaukumam nav būtiskas nozīmes.

Likuma “Par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem”, kas regulē starptautisko līgumu slēgšanas procedūru, 1. pants noteic, ka starptautiskie līgumi ir vienošanās – neatkarīgi no tā, kā nosauktas šīs vienošanās, – ko Latvijas Republika rakstveidā atbilstoši starptautisko publisko tiesību normām noslēgusi ar ārvalstīm vai citiem starptautisko tiesību subjektiem.

Starptautiskie līgumi tiek izstrādāti gadījumos, ja valstis vai starptautiskās organizācijas konstatē kādu starptautiski risināmu jautājumu, kam ir vajadzīgs tiesisks regulējums.

Pievienošanās starptautiskajam līgumam nozīmē, ka valsts starptautiskajai kopienai apliecina savu piederību noteiktām vērtībām

Kā norāda Rīgas Stradiņa universitātes pētniece Dr. iur. Kristīne Kuzņecova, 1969. gada Vīnes konvencija par starptautisko līgumu tiesībām1 (turpmāk – Vīnes līgumtiesību konvencija) tiek uzskatīta par vienu no nozīmīgākajiem Apvienoto Nāciju Organizācijas (ANO) Starptautisko tiesību komisijas darba sasniegumiem, kura mērķis bija starptautisko paražu tiesību normu kodifikācija un starptautisko tiesību tālāka attīstība.

“Starptautisko līgumu tiesību pamatā ir pušu brīvība slēgt līgumus, līdzīgi kā tas ir jebkuru saistību tiesību pamatā, kur šis princips kalpo par vienu no tiesisko attiecību pamatelementiem,” uzsver  K. Kuzņecova. Vīnes līgumtiesību konvencijas 11. pantā ir noteikts, ka valsts piekrišana līguma saistošajam raksturam var būt izteikta ar parakstīšanu, līgumu sastādošu dokumentu apmaiņu, ratifikāciju, pieņemšanu, apstiprināšanu vai pievienošanos, vai jebkādā citā veidā, par kuru ir vienošanās.

“Pievienošanās starptautiskajam līgumam faktiski nozīmē to, ka valsts starptautiskajai kopienai apliecina savu piederību noteiktām vērtībām, piemēram, demokrātijai, cilvēktiesību aizsardzībai, tiesiskumam, pauž gatavību ievērot starptautisko tiesību principus un integrēt tos arī savā nacionālajā tiesību sistēmā. Proti, valsts brīvprātīgi apņemas ievērot starptautiskajā līgumā noteiktās saistības, vienlaikus apzinoties, ka šo saistību izpilde nacionālajā līmenī var prasīt tiesiskas, administratīvas vai institucionālas reformas,” skaidro pētniece.

Lai izpildītu uzņemtā līguma saistības, nereti vajag grozīt tiesību aktus vai izdot jaunus

Starptautiskie līgumi stājas spēkā saskaņā ar tajos paredzētajiem nosacījumiem. Taču, lai nodrošinātu ar starptautisko līgumu uzņemto saistību izpildi, bieži vien ir nepieciešams grozīt normatīvos aktus vai izdot jaunus.

K. Kuzņecova uzsver: “Lai gan pievienošanās starptautiskajam līgumam var radīt iespaidu, ka valsts kaut kādā mērā ierobežo savu suverenitāti, jo apņemas ievērot ārēji noteiktus standartus vai procedūras, tas tomēr nekādā ziņā neapdraud valsts suverenitāti – starptautisks līgums ir brīvprātīga pušu vienošanās pildīt noteiktas juridiskas saistības.”

Lai nodrošinātu starptautisko līgumu saistību izpildi, var būt nepieciešams arī izveidot jaunas institūcijas, uzraudzības mehānismus vai procedūras.

Valstīm, kuras ir pievienojušās starptautiskam līgumam ar ieviešanas uzraudzības institūciju, ir pienākums regulāri sniegt rakstveida atskaiti par līguma īstenošanas progresu. Savukārt uzraudzības institūcija sagatavo novērtējumu par starptautiskajā līgumā noteikto tiesību ievērošanu, kā arī, ja līgums to paredz, uzraudzības institūcijām var būt tiesības, pamatojoties uz šo novērtējumu, sniegt valstij rekomendācijas vai norādes par nepieciešamajiem pasākumiem, lai uzlabotu līguma ieviešanu.

“Tas nozīmē, ka valsts tiek pakļauta starptautiskai izvērtēšanai un tai ir pienākums veikt visus nepieciešamos pasākumus gadījumos, kad tiek konstatētas nepilnības vai neatbilstības līguma saistību izpildē,” norāda pētniece.

Piemēram:

• Latvija ir ANO 1966. gada Starptautiskā pakta par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām dalībvalsts. Pakta 16. pants paredz, ka dalībvalstīm jāsniedz ziņojumi par pasākumiem, kurus tās veikušas, un progresu, kas gūts, lai panāktu paktā atzīto tiesību ievērošanu. Paktam ir arī viens papildprotokols, ar kuru izveidots sūdzību izskatīšanas mehānisms, taču Latvija šo papildprotokolu nav ratificējusi. Tādēļ ANO Ekonomisko, sociālo un kultūras tiesību komitejai nav kompetences izskatīt personu sūdzības par iespējamiem pakta pārkāpumiem Latvijā.

Nevar uzskatīt, ka valsts, pievienojoties līgumam, pilnībā izpildīs visas tajā noteiktās saistības

Raugoties no starptautisko tiesību skatpunkta, pievienošanās starptautiskajam līgumam nozīmē, ka valsts apņemas ievērot līgumā noteiktās saistības un principus saskaņā ar “pacta sunt servanda” (lat. val.) jeb “līgumi ir jāpilda” principu.

Vienlaikus K. Kuzņecova uzsver: nevar uzskatīt, ka valsts, pievienojoties līgumam, pilnībā un nekavējoties izpildīs visas tajā noteiktās juridiskās saistības: “Pirmkārt, līgumu izpilde nereti paredz pakāpenisku līguma izpildes gaitu, pilnveidojot valsts tiesisko vai institucionālo sistēmu, kas bieži ir atkarīga no valsts politiskajām, ekonomiskajām un citām iespējām. Otrkārt, daudzas valstis, pievienojoties starptautiskajam līgumam, izsaka atrunas, proti, izsaka nodomu izslēgt vai mainīt konkrētu līguma noteikumu tiesiskās sekas.”

Vīnes līgumsaistību konvencija definē, ka “atruna” ir vienpusējs paziņojums jebkādā formulējumā, ko veic valsts, parakstot, ratificējot, pieņemot vai apstiprinot līgumu, tādējādi izsakot nodomu izslēgt vai mainīt konkrētu līguma noteikumu tiesiskās sekas un to piemērošanu attiecīgajā valstī.

Atbilstoši Vīnes līgumsaistību konvencijas 19. pantam valsts var veikt atrunu, izņemot gadījumus, kad:

1. līgums aizliedz veikt atrunas;
2. līgums paredz, ka var veikt tikai īpaši noteiktas atrunas, kuru skaitā neietilpst konkrētā atruna, vai
3. gadījumos, kas neietilpst 1. un 2. punkta noteikumos, atruna nav savienojama ar konkrētā līguma objektu un mērķi.
   

Līdz ar to starptautiskās tiesības pieļauj, ka valsts, uzņemoties starptautiskās saistības, var izdarīt atrunas, grozot konkrētus līguma noteikumus, kā arī pievienot interpretatīvās deklarācijas vai cita veida vienpusējus paziņojumus.

Gan atrunas, gan interpretatīvās deklarācijas ir starptautiski tiesiski instrumenti, ar kuriem valsts sev vēlamā veidā var ietekmēt tās starptautiskās saistības, kuras pati uzņemas, ja vien attiecīgie grozījumi vai izskaidrojumi nenonāk pretrunā ar konkrētā līguma objektu un mērķi. Vienlaikus šie instrumenti ir jāizmanto nevis tā, kā valsts to vēlas darīt, bet gan ievērojot starptautisko līgumtiesību un paražu tiesību normas.2

Piemēram:

• Vispārējās konvencijas par nacionālo minoritāšu aizsardzību 10. panta otrā daļa noteic: “Puses apņemas savu iespēju robežās nodrošināt minoritāšu valodu izmantošanu attiecībās starp nacionālo minoritāšu personām un varas iestādēm tajās teritorijās, kuras tradicionāli vai lielā skaitā apdzīvo personas, kas pieder pie nacionālajām minoritātēm, pēc šādu personu lūguma un tādā gadījumā, ja šāds lūgums atbilst patiesai nepieciešamībai.” Latvija, ratificējot minēto konvenciju, ar likumu “Par Vispārējo konvenciju par nacionālo minoritāšu aizsardzību” deklarēja, ka šīs konvencijas 10. panta otro daļu tā uzskata par saistošu, ciktāl tā nav pretrunā ar Latvijas Republikas Satversmi un citiem Latvijas Republikā spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem, kas nosaka valsts valodas lietojumu.
• ratificējot Eiropas Padomes Konvenciju par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu (Stambulas konvencija), Latvija likumam “Par Eiropas Padomes Konvenciju par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu” pievienoja deklarāciju (pielikums), kurā norādīts: “(..) Konvencijā iekļautais termins “sociālais dzimums” nav saistīts ar pienākumu ieviest kādu citu izpratni par dzimumu (sieviete un vīrietis) Latvijas Republikas tiesību un izglītības sistēmā un neuzliek par pienākumu citādi interpretēt Latvijas Republikas Satversmē noteiktās normas un vērtības.”

Ja valsts pievienojas jau agrāk noslēgtiem līgumiem (daudzpusējiem), kuru noteikto regulējumu nevar ietekmēt (piemēram, kad Latvija 1993. gadā pievienojās Vīnes līgumsaistību konvencijai), tad konkrētā līguma mērķis, atbilstība valsts interesēm, kā arī iespējamo iebildumu celšanas iespēja būtu izvērtējama pirms pievienošanās līgumam.

Divpusējos līgumos vai līgumos, kas ir izstrādes stadijā, puses vienojas par līguma saturu (piemēram, Latvija aktīvi līdzdarbojās 1998. gada 17. jūlija Romas Starptautiskās krimināltiesas statūtu izstrādē un 2015. gada 22. oktobra Eiropas Padomes Konvencijas par terorisma novēršanu Papildprotokola par ārvalstu teroristu kaujiniekiem izstrādē).

Valsts atbildību par starptautiska līguma neievērošanu nosaka paražu tiesību normas

Valstu starptautisko atbildību regulē paražu tiesību normas, kas ietvertas 2001. gada ANO Starptautisko tiesību komisijas Pantos par valstu atbildību par starptautiski prettiesisku rīcību (ANO Panti). Šī dokumenta 1. pants satur ļoti svarīgu starptautisko tiesību principu – jebkuras valsts starptautiski prettiesiska rīcība rada tās starptautisko atbildību.

Tiesību doktrīnā šis princips tiek dēvēts par objektīvo atbildību, proti, atbildība ir objektīva tādā ziņā, ka pārkāpumu veikusī valsts ir atbildīga neatkarīgi no tā, vai kāda cita valsts ir cietusi pārkāpuma dēļ, un neatkarīgi no tā, vai citas valstis pieprasa atbildību. Tas nozīmē, ka jebkurš pārkāpums pats par sevi kaitē starptautiskās sabiedrības interesēm, kura ir ieinteresēta starptautisko normu ievērošanā.3

“Starptautisko līgumu izpildes kontekstā saistību izpilde ir pienākums, kas ir saistošs ne tikai Ministru kabinetam un vadošajām nozaru ministrijām, bet jebkuram publisko tiesību subjektam. Atbilstoši starptautiskajām paražu tiesībām un Vīnes līgumsaistību konvencijas 27. un 46. panta prasībām puses nedrīkst atsaukties uz nacionālajiem tiesību aktiem, lai attaisnotu līguma neizpildi. Citiem vārdiem, valsts nevar aizbildināties ar saviem nacionālajiem tiesību aktiem, lai izvairītos no starptautisko līgumu saistību izpildes. Turklāt arī visu valsts un pašvaldību iestāžu un amatpersonu rīcība ir attiecināma uz valsti kā juridisku personu, īstenojot tās tiesībspēju un apveltot konkrēto juridisko personu ar tiesībām un pienākumiem,” skaidro K. Kuzņecova.

Šādu atziņu praksē ir nostiprinājusi Latvijas Republikas Satversmes tiesa, norādot: “katrai starptautiskā līguma dalībvalstij jāievēro taisnīgums un cieņa pret pienākumiem, kas izriet no līgumiem un citiem starptautisko tiesību avotiem. Valsts nevar pretstatīt savas nacionālās tiesības starptautiskajām saistībām (tiesībām)”4.

Vienlaikus ANO Pantu (31. pants) regulējums paredz, ka atbildīgai valstij ir pienākums veikt starptautiski prettiesiskās rīcības radīto kaitējumu5 reparācijas. “Ja valsts ir veikusi starptautiski prettiesisku rīcību vai pārkāpusi starptautiskā līguma nosacījumus, valsts pienākums sniegt reparācijas, proti, novērst pārkāpuma sekas vai atlīdzināt nodarītos zaudējumus, rodas automātiski un šis pienākums nav atkarīgs no cietušās valsts prasības vai citas valsts protesta,” norāda K. Kuzņecova.

Piemēram:

• zināmākais reparāciju noteikšanas gadījums ir 1919. gada 28. jūnijā parakstītais Versaļas līgums6, ar kuru Vācija tika atzīta par vainīgu Pirmā pasaules kara izraisīšanā, no tās pieprasot reparācijas par nodarītajiem zaudējumiem. Pirmā pasaules kara reparācijas Vācija beidza maksāt tikai 2010. gadā.

Tiesības slēgt starptautiskos līgumus izriet no Satversmes

Pirms Otrā pasaules kara starptautisko līgumu slēgšanu Latvijas Republikas vārdā pēc būtības regulēja tikai Latvijas Republikas Satversmes normas, jo nepastāvēja detalizētāks regulējums. Līdz 1940. gadam Latvija bija noslēgusi apmēram simt starptautisko līgumu, un tie līgumi, kurus Latvijas Republika ir ratificējusi vai kuriem pievienojusies līdz 1940. gadam un kuri saskaņā ar starptautisko tiesību principiem ir spēkā, ir saistoši Latvijas Republikai joprojām.7 Piemēram, ir spēkā 1924. gada Līgums starp Latviju un Lielbritāniju par noziedznieku izdošanu, savukārt 1931. gada Nolīgums par robežzīmju un pierobežas joslas uzturēšanu kārtībā starp Latviju un Lietuvu spēku zaudēja vien 2019. gadā, kad Latvijas Republikas un Lietuvas Republikas valdība noslēdza divpusējo līgumu par Latvijas–Lietuvas valsts robežas uzturēšanu un pilnvaroto robežas pārstāvju darbību.

Tāpat spēkā ir 1920. gadā noslēgtais Latvijas–Krievijas miera līgums, saskaņā ar kura 2. pantu Krievija bez ierunām atzīst Latvijas valsts neatkarību, patstāvību un suverenitāti un labprātīgi un uz mūžīgiem laikiem atsakās no visām suverēnajām tiesībām, kuras piederēja Krievijai attiecībā uz Latvijas tautu un zemi.

Tātad pamatprincipi par starptautisko līgumu noslēgšanu ir iekļauti Latvijas Republikas Satversmē, it īpaši tās 68. panta pirmajā daļā, savukārt starptautisko līgumu slēgšanas procedūru detalizētāk regulē likums “Par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem”, kā arī jau noslēgtie un Latvijai saistošie starptautiskie līgumi (t. s. Vīnes līgumsaistību konvencija). Arī Latvijas pievienošanās Eiropas Savienībai notika, pamatojoties uz starptautiskajiem līgumiem, tādējādi Latvijai kļuva saistošas Eiropas Savienības tiesības. Ar Latvijas iestāšanos Eiropas Savienībā 2003. gadā Satversmes 68. pants tika papildināts ar otro, trešo un ceturto daļu.

Administratīvā procesa likuma 15. panta trešā daļa8 un likuma “Par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem” 13. pants paredz: ja tiek konstatēta pretruna starp starptautisko tiesību normu un tāda paša juridiskā spēka Latvijas tiesību normu, tad piemērojama starptautiskā tiesību norma. Savukārt Latvijas Republikas Satversmes 89. pants noteic, ka valsts atzīst un aizsargā cilvēka pamattiesības saskaņā ar Satversmi, likumiem un Latvijai saistošajiem starptautiskajiem līgumiem. Vienlaikus no tiesībpolitiskā viedokļa Latvijā nav skaidras izpratnes par starptautisko līgumu vietu normatīvo aktu hierarhijā.

1 1969. gada 23. maija Vīnes konvencija par starptautisko līgumu tiesībām Latvijai ir saistoša no 1993. gada 6. aprīļa.

2 Paparinskis M. Atrunas jēdziens un atbilstība līguma objektam un mērķim. Jurista Vārds, 02.10.2010., Nr. 25/26 (620/621).

3 Broks E. Valstu nepārtrauktība un starptautiskā atbildība. Jurista Vārds, 27.08.2019., Nr. 34 (1092).

4 Satversmes tiesas 2004. gada 7. jūlija spriedums lietā Nr. 2004-01-06.

5 Saskaņā ar ANO Pantu 31. pantu kaitējums ietver jebkādus zaudējumus – gan materiālos zaudējumus, gan morālo kaitējumu –, kas radušies starptautiski prettiesiskās valsts rīcības dēļ.

6 Plašāk šeit: https://enciklopedija.lv/skirklis/123581-Versa%C4%BCas%E2%80%93R%C4%ABgas-sist%C4%93ma.

7 Bērziņa-Andersone I., Paparinskis M., Repšs A. Analītisks darbs par starptautiskajām līgumtiesībām un šo tiesību mijiedarbību ar Eiropas Savienības un tās dalībvalstu tiesībām. ZAB “Sorainen”, 2009.

8 Administratīvā procesa likuma 15. pants paredz, ka iestāde un tiesa ievēro šādu ārējo normatīvo aktu juridiskā spēka hierarhiju: 1) Satversme; 2) likums; 3) Ministru kabineta noteikumi; 4) pašvaldību saistošie noteikumi. Šī panta trešā daļa noteic, ka starptautisko tiesību normas neatkarīgi no šo normu avota piemēro atbilstoši to vietai ārējo normatīvo aktu juridiskā spēka hierarhijā.

9 Bērziņa-Andersone I., Paparinskis M., Repšs A. Analītisks darbs par starptautiskajām līgumtiesībām un šo tiesību mijiedarbību ar Eiropas Savienības un tās dalībvalstu tiesībām. ZAB “Sorainen”, 2009.