Administratīvi teritoriālā reforma un tās turpinājums

Likumprojekta galvenais mērķis – noteikt pašvaldībām brīvprātīgu apvienošanās kārtību. Tas izriet no Nacionālajā attīstības plānā 2014.–2020.gadam VARAM uzdotā pienākuma pilnveidot valsts administratīvi teritoriālo iedalījumu. Arī Deklarācijā par Valda Dombrovska vadītā Ministru kabineta (MK) iecerēto darbību ir norādīts: "Turpināsim valsts administratīvi teritoriālās struktūras sakārtošanu un pilnveidošanu, lai pabeigtu administratīvi teritoriālo reformu. Izveidosim efektīvu sistēmu pašvaldību nostiprināšanai, kompetences un kapacitātes paaugstināšanai, atbalstot spēcīgu reģionu centru attīstību." Šis uzstādījums nostiprināts valdības rīcības plānā.

Par likumprojektu

Likumprojektā ieviesta jauna nodaļa "Administratīvo robežu grozīšana":

"(1) Republikas pilsētu un novadu administratīvo teritoriju robežu, ja robežu grozīšanas rezultātā republikas pilsēta, novads un tā teritoriālā iedalījuma vienība saglabā savu statusu, kā arī novada teritoriālā vienība netiek pievienota citam novadam vai republikas pilsētai, groza Ministru kabinets, izvērtējot pašvaldību iedzīvotāju intereses un ieinteresēto pašvaldību lēmumus.

(2) Ja administratīvo teritoriju robežas grozīšanas rezultātā novada teritoriālā vienība tiek pievienota citam novadam vai republikas pilsētai, tad tādu robežu grozīšanu veic Saeima ar likumu."

Administratīvo teritoriju grupu veidošanas kritēriji minēti pārejas noteikumos, un tie paredz, ka Ministru kabinets līdz 2013.gada 31.decembrim nosaka administratīvo teritoriju grupas:

1. republikas pilsētas teritorijā ir ne mazāk kā 100 000 pastāvīgo iedzīvotāju, pilsētā ir attīstīta komercdarbība, transporta un komunālā saimniecība, kā arī sociālā infrastruktūra, un pilsētā ir nozīmīgs kultūras un izglītības iestāžu komplekss;
2. novada teritorijā ir ne mazāk par 10 000 pastāvīgo iedzīvotāju;
3. novada teritorijā ir pilsēta vai ciems, kurā ir vairāk par 5000 pastāvīgo iedzīvotāju;
4. novada teritorija ir ģeogrāfiski vienota, un tajā ir lauku teritorijas un apdzīvotās vietas;
5. novada ceļu infrastruktūra ir piemērota nokļūšanai līdz novada administratīvajam centram;
6. ir nodrošināta optimāla novada teritorijas izveidošana, ņemot vērā blakusesošo pašvaldību intereses un vēsturiskās saites.

Likumprojektā iekļautais regulējums ļaus pašvaldībām apvienoties, nerīkojot ārkārtas pašvaldības domes vēlēšanas. Apvienotās pašvaldības domi līdz kārtējām pašvaldību vēlēšanām veido visi apvienoto administratīvo teritoriju deputāti.

Apvienošanās izdevumu finansēšanai ir paredzēta dotācija 100 000 latu par katru apvienoto pašvaldību.

Karte raiba kā dzeņa vēders

Pašvaldību apvienošana ir ļoti jutīgs jautājums. Tas uzskatāmi izpaudās jau ATR gaitā, kad no "augšas" diktētie pagastu pašvaldību apvienošanas modeļi nereti tika apstrīdēti, un arī brīvprātīgā laulību slēgšana vai nu noveda pie šķiršanās ar lielu troksni (Mērsraga atdalīšanās no Rojas), rūgst joprojām (Staicele un Aloja), vai arī to iznākumā pagastu virknējums novadā teritoriāli izrādījies iedzīvotājiem pagalam neizdevīgs un pašvaldības administrācijai grūti apsaimniekojams.

Tomēr 2009.gada 1.jūlijā jaunievēlētās pašvaldību domes sapulcējās uz savu pirmo sēdi un sāka strādāt, tāpēc tagad sākt rosīšanos to apvienošanās virzienā ir līdzvērtīgi kā iemest akmeni skudru pūznī. Vienlaikus VARAM izstrādātais likumprojekts ir delikāts risinājums, kā tuvoties Nacionālajā attīstības plānā iekļautajam attīstības centru 29+1 modelim, mudinot pašvaldības apvienoties labprātīgi un tādējādi turpinot iepriekšējo administratīvi teritoriālo reformu (ATR). Kaut arī bija noteikts, ka ATR gaitā veidojamo novadu teritorijā nedrīkst būt mazāk par 4000 iedzīvotāju, pašvaldību karte no šī skatupunkta joprojām ir raiba kā dzeņa vēders. Pirms ATR valstī bija 452 pašvaldības (tātad lielākā daļa), kurās iedzīvotāju skaits bija mazāks par 4000, tagad ir trīsdesmit sešas. Aptuveni 20 novados iedzīvotāju skaits mazāks par 2000 (piemēram, Alsungas novadā – 1600), savukārt lielajos to ir vismaz 10 reižu vairāk.

"Likumprojekta galvenais mērķis – noteikt pašvaldībām brīvprātīgu apvienošanās kārtību."

Turklāt valstī ir 29 novadi, kuros nav attīstības centra – ne pilsētas, ne ciema ar iedzīvotāju skaitu virs diviem tūkstošiem, un arī tas neatbilst Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā minētajiem novada veidošanas kritērijiem. Jāņem arī vērā, ka pašvaldību teritoriju tukšošanās no iedzīvotājiem turpinās un vairojas to pašvaldību skaits, kuras vairs neatbilst ATR kritērijiem.

Šie un citi fakti minēti VARAM informatīvajā ziņojumā "Administratīvi teritoriālās reformas izvērtējums", ko valdība akceptēja 26.martā, dodot zaļo gaismu VARAM ar likuma spēku noteikt jaunu kārtību, kā pašvaldībām apvienoties brīvprātīgi. Šis dokuments ir pamats, uz kura būvēts jaunais likumprojekts.

Ne tikai statistikas dati, bet arī aptaujas un sarunas

Latvijas Pašvaldību savienība (LPS) ATR turpināšanu šobrīd neatbalsta, paužot viedokli, ka pašvaldībām jāļauj mierīgi nostrādāt vēl vismaz vienu sasaukumu un tikai tad būs redzami objektīvi vērtējami rezultāti un arī īstenojamas kādas pārmaiņas.

Ilona Raugze, VARAM valsts sekretāra vietniece reģionālās attīstības jautājumos Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas Nacionālā attīstības plāna izstrādes un ieviešanas uzraudzības apakškomisijā, informējot par ziņojumu, sacīja: "ATR mērķis bija izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas teritorijas. Tā galvenokārt mainīja vietējo pašvaldību teritoriālo mērogu un pieejamos resursus, un tieši tāpēc mēs arī analizējam, kā šīs izmaiņas ietekmējušas teritoriju ekonomiskās attīstības potenciālu un spēju pildīt funkcijas." Viņa gan tūdaļ arī piebilda – ārpus pētījuma palikuši daudzi citi aspekti, kas gan teorētiski, gan praktiski ietekmē novadu attīstību – piemēram, attālums no Rīgas un citi ekonomiskie un ģeogrāfiskie faktori. Analizēti tika šādi rādītāji: pakalpojumu klāsts, pašvaldību sadarbība, pamatbudžeti, tostarp – nodokļu ieņēmumi, ES fondu apguve, privāto investīciju piesaiste. Pašvaldības vērtētas trīs grupās pēc iedzīvotāju skaita – līdz 4000 iedzīvotājiem, no 4000 līdz 10 000 un virs 10 000.

"Jaunais regulējums ļaus pašvaldībām apvienoties, nerīkojot ārkārtas pašvaldības domes vēlēšanas."

"Mēs vērtējām vidējos rādītājus katrā grupā, lai noteiktu kopējo tendenci, taču jāatzīst, ka katrā no šīm grupām bija tādas pašvaldības, kas "izkrita no kopējās bildes" – rādītāji atradās vienā vai otrā virzienā no kopējiem rādītājiem." Pētījumā izmantoti dati no Centrālās statistikas pārvaldes, Valsts kases pārskatiem, ES fondu vienotās informācijas sistēmas, kā arī aptaujās iegūta kvalitatīvā informācija. "Izvērtēšanas gaitā ne tikai analizējām datus, bet arī paši apmeklējām pašvaldības un pārrunājām šos jautājumus ar pašvaldību vadītājiem un administrācijas darbiniekiem," skaidroja I.Raugze.

Ko var lielās un nevar mazās pašvaldības

"Mazo novadu grupā ir salīdzinoši zemāki nodokļu ieņēmumi un arī to īpatsvars kopējā pašvaldības budžetā, vienlaikus saņemtās dotācijas no finanšu izlīdzināšanas ir augstākas, un kopumā satraucoši šķiet arī tas, ka gandrīz trešajai daļai pašvaldību šobrīd vienlaikus ir gan mazākie nodokļu ieņēmumi, gan visaugstākie administratīvie izdevumi un arī straujākais iedzīvotāju skaita samazinājums. Tas, protams, apdraud šo pašvaldību attīstības iespējas un rosina domāt par iespējamiem tālākiem administratīvi teritoriālās struktūras uzlabojumiem, lai šos riskus nākotnē varbūt samazinātu," stāstīja I.Raugze.

Informatīvajā ziņojumā secināts, ka sekmīgāka ES fondu apguve un investoru piesaiste ir lielākās un vidēji lielās pašvaldībās. Daudziem novadiem nav reģionālās attīstības centru, taču tie atrodas šo centru tiešā ietekmē. Neviendabīgā pašvaldību sistēma neļaus pārņemt nākotnē decentralizējamās valsts pārvaldes funkcijas: mazie novadi nejaudā paši tikt galā ar visiem uzdevumiem. Pašvaldības jau tagad savstarpēji sadarbojas – vai nu veido kopīgas iestādes vai nodod funkcijas lielo novadu pašvaldībām. "Sadarbība faktiski notiek bijušo rajonu mērogā un tās raksturs liecina, ka mazās pašvaldības, deleģējot savas funkcijas lielākiem novadiem, tādējādi kompensē savas ierobežotās iespējas tās pildīt pašiem," norādīja VARAM valsts sekretāra vietniece. "Kopumā raugoties uz iespējām pilnveidot administratīvi teritoriālo struktūru, mēs nerunājam tikai par mērogu paplašināšanu, tas nekādā ziņā nav pašmērķis. Mēs vēlamies to aplūkot kontekstā ar iespējamo funkciju tālāku decentralizāciju, par kompetences robežu paplašināšanu un iespējām risināt fiskālās decentralizācijas jautājumus. Dzirdam bažas, ka tad, ja veidojam lielākus novadus ap attīstības centriem, tas var radīt riskus attālākām lauku teritorijām, ka iedzīvotāji no turienes aizbrauks, bet ir pietiekami daudz piemēru, ka tas atkarīgs no pašas domes pieņemtajiem lēmumiem, kā šīs teritorijas attīstās."

VARAM Reģionālās politikas departamenta Teritoriālās pārvaldes un finanšu politikas nodaļas vadītājs Arnis Šults lielāku pašvaldību veidošanai minēja argumentu, ka tad varētu sekmīgāk risināt gan ceļu tīkla, gan sabiedriskās transporta, izglītības, sabiedrības drošības, civilās aizsardzības un citus jautājumus, kam jābūt pašvaldības kompetencē. "Tāpēc arī Dānijā, īstenojot pašvaldību reformu, parlamentā, vadoties no kompetencēm, kuras pašvaldībai būtu jāpilda, tika pieņemts lēmums, ka iedzīvotāju minimālajam skaitam jābūt 20 tūkstoši."

Iebildumi un jautājumi

Tomēr argumenti, kādēļ nepieciešams ATR turpināt, saskaras arī ar iebildumiem un pretestību. Saeimas deputāte Lolita Čigāne, atzīstot VARAM paveikto, tomēr iebilst, ka ierobežotā apjoma vai citu uzstādījumu dēļ secinājumi ir tapuši "kā no putna lidojuma un reizēm tur nav pievērsts pietiekami daudz uzmanības detaļām". Šā skatījuma dēļ VARAM ir izdarījusi pārsteidzīgu secinājumu, ka "mazs principā ir slikts". Taču ir mazi novadi, kas saimnieko ļoti ilgtspējīgi. "Es gribētu no VARAM dzirdēt, kāpēc Preiļu novads Latgalē uzrāda labus rezultātus. Kāpēc Naukšēnu novads, par spīti tam, ka atrodas pierobežā un problemātiskā reģionā, arī uzrāda labus rezultātus? Kāpēc Salacgrīvas un Tērvetes novads (kas ir ļoti mazs) spēj ilgtspējīgi strādāt? Ir nepieciešama sīkāka izpēte, kas ļautu fiksēt nevis to, ka mazs "pēc definīcijas" ir slikts, bet ir labs, ja tiek izpildīti kādi konkrēti priekšnoteikumi."

Apakškomisijas priekšsēdētājs Raimonds Vējonis izteica līdzīgas šaubas, kādēļ ATR gaitā izveidotās lielākās pašvaldības tomēr nespēj nodrošināt pamatfunkciju izpildi ar saviem ieņēmumiem? "Turklāt pašvaldības, kas pirms reformas spēja sevi nodrošināt, tagad kļuvušas par dotācijas saņēmējām. Kāpēc? Kāda jēga reformai, ja šī pašvaldība kļuvusi nabagāka?" Jānis Zuments, Vidzemes plānošanas reģiona Attīstības padomes priekšsēdētāja vietnieks un Naukšēnu novada domes priekšsēdētājs, uzskata: "Tikko ir pagājusi pirmā līmeņa ATR, pašvaldību skaits ir pieckārtīgi samazināts. Šobrīd, kad visas pašvaldības ir izstrādājušas savas attīstības programmas, teritorijas plānojumus, ilgtermiņa stratēģijas, sataisījušas ģerboņus, karogus, iezīmējušas novada robežas, izveidojušas skolu filiāles (kā ieteica Izglītības un zinātnes ministrija), tik tikko ir "ieeļļots mehānisms" un novadu pašvaldības sapratušas, kā strādāt, uzreiz sāk runāt par pašvaldību jaunu pirmo līmeni. Tas ir galīgi aplam, it sevišķi laukos, kur sakari, ceļi, visi attālumi ir daudz lielāki – tur pašvaldībai ir jābūt tuvu iedzīvotājiem un spējīgai ātri reaģēt uz dažādām situācijām."

"Dānijā iedzīvotāju minimālais skaits pašvaldībā noteikts 20 tūkstoši."

Jānis Piešiņš, LPS padomnieks reģionālās attīstības jautājumos: "Pašlaik analīzes posms jau ir pagājis: pārskats par reformu MK ir pieņemts zināšanai, sperti nākamie soļi – ministrija sagatavojusi jaunu likumprojektu, kas atceļ iepriekšējo likumu un paredz jaunu sistēmu, kas pirmām kārtām raksturīga ar to, ka valdība nosaka stingru ietvaru, kurā pašvaldības drīkst apvienoties brīvprātīgi. Likumprojekts izsludināts Valsts sekretāru sanāksmē, nodots ministrijām apspriešanai, un Saeimā nonāks jau gatavs variants. Vairs nav ko runāt par to, kā vajadzēja pētīt. Jāatzīst, ka likumam nav pietiekama pamatojuma, jo nav pietiekami rūpīgas iepriekšējās analīzes, ir tikai pieņēmums, ka liels ir labāks. Taču Daugavpils kā otra lielākā Latvijas pašvaldība ir dotācijas saņēmēja no pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda, nabagākā Latvijā. Kādēļ?"

R.Vējonis iesaka likumprojektu, aktīvi piedaloties arī pašvaldībām, vispusīgi apspriest un pilnveidot, pirms tas nonāk Ministru kabinetā. "Diskusijas Saeimā būs pietiekami asas, jo dažādiem politiskajiem spēkiem ir atšķirīgi viedokļi par reformas gaitu. Viss lielā mērā atkarīgs arī no tā, cik kvalitatīvu likumprojektu parlaments saņems no valdības."