Par pašvaldību vietu un lomu izpildvarā

Valststiesību dienas ietvaros Tieslietu ministrija, Latvijas Universitātes (LU) Juridiskā fakultāte, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija (VARAM) un žurnāls "Jurista Vārds" 7.novembrī rīkoja konferenci "Pašvaldību vieta un loma izpildvarā", bet nākamajā dienā Saeimā teju dienas garumā notika apspriede "Pašvaldību normatīvais regulējums – nepieciešamās izmaiņas". Abos pasākumos vēlreiz skaidri izgaismojās jau zināmais: divi sektori - valdība un pašvaldības - ilgstoši pretstāv viedokļu atšķirībā par tiesību un pienākumu noteikšanu un naudas sadali, nevis iet kopīgā solī kā sabiedrotie valsts un iedzīvotāju labumam.

Pašvaldību harta un pašvaldību tiesības

Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei priekšsēdētāja Dr.sc.pol. Daina Bāra sanāksmē LU cita starpā sacīja: "Pilsoņu tiesības piedalīties valsts pārvaldīšanā pieder demokrātiskas valsts pamatprincipiem. Ja gribam attīstīt tālāk demokrātiju, protams, ir jāsāk ar vietējās varas stiprināšanu, jo tā ir visciešāk saistīta ar iedzīvotājiem." Viņa uzsvēra, ka Eiropas Vietējo pašvaldību hartas galvenais mērķis ir vietējo pašvaldību aizsardzība un nostiprināšana Eiropas Savienības valstīs, balstoties uz demokrātijas, varas decentralizācijas un subsidiaritātes principiem.

Hartā 30 punktos ir definēts pašvaldību jēdziens, noteikti galvenie principi attiecībā uz pašvaldību konstitucionālo un tiesisko pamatu, kompetenci, pārvaldes struktūru, administratīvo pārraudzību, finanšu resursiem un citiem jautājumiem.

Hartā minētajām tiesībām, sevišķi attiecībā uz atbildību un kompetenci, ir jābūt atzītām valsts tiesiskajā regulējumā un, kur vien iespējams, nostiprinātām pamatlikumā, norādīja D.Bāra. Latvijas tiesiskajos aktos tas ne vienmēr ir ņemts vērā. "Viens no pirmajiem, kas 2005.gadā norādīja uz šo aspektu, bija Eiropas Savienības Reģionālās komitejas priekšsēdētājs Peters Štraubs, kas Latvijā tikās ar augstākajām amatpersonām. Ekspertu grupa ir ieteikusi, ka vietējo pašvaldību darbības tiesisko regulējumu būtu ieteicams veidot tā, ka tiek pieļauta iespējami lielāka vietējās pašvaldības pašiniciatīva tieši vietējo lietu kārtošanā, paredzot normatīvajos aktos atšķirīgu pieeju dažādām pašvaldībām. Valstij, no vienas puses, nevajadzētu pārlieku ierobežot pašvaldību pašiniciatīvu, bet, no otras puses, normatīvajam regulējumam jābūt tādam, kas stiprinātu arī vājākās pašvaldības. Katrā ziņā šis jautājums ir vairāk diskutējams un būtu skatāms arī turpmāk."

"Pilsoņu tiesības piedalīties valsts pārvaldīšanā pieder demokrātiskas valsts pamatprincipiem."

VARAM valsts sekretārs Aleksandrs Antonovs arī atzina, ka pašvaldības ir valsts pārvaldes sastāvdaļa, kas atrodas vistuvāk iedzīvotājiem (katra no tām ir kā maza valsts, kas rūpējas par savu iedzīvotāju tiesību aizsardzību, īstenojot tiesību aktos noteiktās funkcijas un īstenojot savas brīvprātīgās iniciatīvas). Taču viņš arī norādīja: kopējā valsts dalījumā pašvaldības kā atvasinātas publiskas personas pieder pie izpildvaras, jo ir padotas augstākajam izpildvaras orgānam – Ministru kabinetam. Pašvaldību institucionālās sistēmas kontekstā gan ir pamats runāt par pašvaldības lēmējvaru un izpildvaru un to nodalīšanu.

Jāteic, ka pašvaldību pārstāvjiem nebija tīkams neviens no šiem uzstādījumiem: gan pašvaldību lielā atkarība no valsts izpildvaras, gan arī lēmējvaras un izpildvaras nodalīšanu pašvaldībās viņi neuzskata ne par pilnībā īstenojamu, ne arī lietderīgu. Par to liecināja abās konferencēs paustie viedokļi.

Pašvaldību apspiešana LPS skatījumā

Apspriedē Saeimā, dodot vārdu Latvijas Pašvaldību savienības vecākajam padomniekam Dr.oec. un Dr.phys. Mārim Pūķim, pasākuma vadītājs Saeimas Juridiskā biroja juridiskais padomnieks Edgars Pastars viņu nodēvēja par pašvaldību interešu ideologu Latvijā.

Māris Pūķis, kā ierasts, spriedumos bija gana kategorisks un nesaudzīgs: "Latvijā ir divu veidu uzskati: vieni domā, ka valsts ir stipra tad, ja ir stipras un patstāvīgas pašvaldības, otri – ka tad, ja pašvaldības varbūt nav stipras, bet toties paklausīgas un pilda, ko valsts tām uzdod. Bet vislielākā problēma pašvaldību demokrātijas attīstībai ir izpratnē par to, kas pašvaldība vispār ir. Lielā daļā Centrālās un arī Austrumeiropas valstu dominē tāda bijušās PSRS pieeja, ka pašvaldība ir centrālās valdības orgāns. Nevis atsevišķs ķermenis, bet tikai viens no orgāniem. Mūsu valstī šajā jomā diemžēl lielas jukas ir radījis Valsts pārvaldes iekārtas likums; tādēļ daudzi juristi, kas mācījušies Latvijā, neizprot atšķirību starp pašvaldības autonomām un valsts deleģētām funkcijām. To bieži vien neņem vērā arī likumdevēji, jo nereti pēc normatīvā regulējuma pat nevaram konstatēt, kas īsti par funkciju pašvaldībām piešķirta - vai par to galu galā atbildēs valsts vai pašvaldība."

Vērtējot situāciju valstī pēc 2009.gada, viņš minēja vairākus pašvaldībām nelabvēlīgus faktorus. Pirmkārt, virzību uz teritorijas atbrīvošanu no cilvēkiem. "Tie ir dažādi pasākumi, kas zināmā mērā veicina depopulāciju un koncentrēšanos atsevišķos centros. Teritorijas atbrīvošana izpaužas nevis policentrisma principā, bet veidā, kā to Latvijā ievieš, nozaru ministrijām rekomendējot vispār neieguldīt pārējās teritorijās; šādu uzstādījumu varam atrast gan Nacionālajā attīstības plānā, gan citos dokumentos. Otrkārt, pašvaldību finanšu patstāvības mazināšana, kas izpaudusies kā priekšlikumi aizstāt iedzīvotāju ienākuma nodokli ar citiem nodokļiem (faktiski – dotācijas ieviešana, sadalot šos citus nodokļus); no objektīvas finanšu izlīdzināšanas sistēmas pāreja uz subjektīvu piemaksu sistēmu; pašvaldību autonomo funkciju pārregulējums, uzdodot neizpildāmu uzdevumu apjomu.

"Reāli dzīvē 119 pašvaldībās situācijas ir dažādas, un to, kas uzrakstīts, ne vienmēr iespējams īstenot."

Treškārt, kopš 2008.gada pastāv krīzes finansējums uz pašvaldību rēķina: kad bija grūti, valdība paņēma no pašvaldībām naudu, tad, kad vairs nav tik grūti, citas lietas ir svarīgākas. Ārkārtīgi slikts pašvaldībām ir makroekonomiskais scenārijs pēckrīzes periodam, kā arī ideja par veselības nodokļa ieviešanu, samazinot pašvaldību ieņēmumus."

Vēl LPS padomnieks nosauca virkni pasākumu, kas mazinot pārstāvniecības demokrātiju pašvaldībās (piemēram, deputātu skaita samazinājums, atklāto balsojumu ieviešana, aizliegumi domē strādāt pašvaldību darbiniekiem) un izpaužoties kā centieni pakļaut pašvaldības (piemēram, vienotā atalgojumu sistēma, nomenklatūra pašvaldību komercsabiedrību valžu locekļiem, idejas par iekļaušanu civildienestā reanimācija u.c.).

Smagā nasta – pārliekais normatīvais regulējums

M.Pūķa nosauktās problēmas dažādos aspektos gan emocionāli, gan analītiski, liekot lietā skaitļus un faktus, aplūkoja vairāki pašvaldību vadītāji, zinātnieki, valsts ierēdņi, juristi.

Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldību komisijas priekšsēdētājs Sergejs Dolgopolovs sacīja: "Nav pareizi, ka 92 no 119 pašvaldībām ir spiestas dzīvot no pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda dotācijām. Nav pareizi, ka bez minētās palīdzības 95 pašvaldībām, tajā skaitā - četrām pilsētām, ir nepieciešamas papildu valsts dotācijas, lai savilktu galus kopā."

Viņš pauda viedokli, ka pašvaldību darbības uzlabošanai nepieciešams komplekss risinājumu modelis. Līdz ar finansēšanas modeļa maiņu nepieciešama arī loģiska funkciju decentralizācija, kā arī rūpīgs izvērtējums par iespēju izstrādāt jaunu pašvaldību likumu.

"Neapšaubāmi, ir svarīgi pārraudzīt pašvaldību darbību, bet vēl svarīgāk ir sniegt nepieciešamo atbalstu un sadarboties vienotu mērķu sasniegšanai, veicinot arī pašvaldību piedalīšanos samilzušo problēmu risināšanas mehānisma izstrādē," teica S.Dolgopolovs.

M.Pūķis, nosaucot vēlamos reformu virzienus, uzsvēra, ka pirmām kārtām ir "jāizvētī un pēc iespējas jāatceļ krīzes laika likumi. Pirms vairākiem gadiem 2007.gadā pēc dažādiem kritērijiem pašvaldību demokrātijas vērtējumā mēs piederējām pie pirmās labāko Eiropas Savienības pašvaldību trešdaļas. Pašlaik no tā attālināmies, daudzos jautājumos noslīdot uz otro desmitu. Otrkārt, ļoti svarīga ir normatīvisma mazināšana, tas process, kas turpinās dienu no dienas, aizvien pieņemot jaunus noteikumus un likumus, ko nevar izpildīt, kaut kādā veidā ir jāaptur".

Universitātes konferencē savā priekšlasījumā "Tiesiskās un ekonomiskās problēmas pašvaldībās" par to runāja Ogres novada domes priekšsēdētājs Edvīns Bartkevičs, ar konkrētiem piemēriem ilustrējot, ka pašvaldība, ievērojot normatīvo aktu detalizētās prasības, nereti vispār nespētu pildīt savus pienākumus, turklāt ļoti ierobežotā rīcībspēja neļauj saimniekot efektīvi, kā dēļ visa valsts zaudē daudz naudas. Tādēļ nav iespējams arī attīstīt sociālo uzņēmējdarbību un vispār iedzīvotājiem vajadzīgu uzņēmējdarbību, tādējādi veicinot nodarbinātību. "Normatīvisms – tā ir mūsu smagā nasta!" viņš secināja.

Kristīne Jaunzeme, VARAM Pašvaldību pārraudzības departamenta direktore jautāja: "Kur ir šis līdzsvars starp valsts (centrālās valdības) vēlmi un spēju regulēt visus dzīves jautājumus un iespēju pašvaldībām noteikt kārtību, kādā tiek īstenota autonomā kompetence? Man šķiet, ka galvenā problēmas sakne ir tajā, ka valdība, pirmkārt, neuzticas pašvaldībām, otrkārt, valdībai šķiet, ka tā var izdarīt labāk, tādēļ nedodot vaļu pašvaldībām, treškārt, vēl ir iedoma – ja kaut ko ar normatīvajiem aktiem noregulējam, tad tas tādā veidā arī notiks un pašvaldības tieši tā arī darīs. Bet reāli dzīvē 119 pašvaldībās situācijas ir dažādas un to, kas uzrakstīts, ne vienmēr iespējams īstenot. Piemēram, sociālā darba organizācija ir noregulēta tiktāl, ka ir pateikts - uz 100 iedzīvotājiem jābūt vienam sociālajam darbiniekam. Bet ir taču pašvaldības, kur sociālā situācija ir ļoti laba, klientu nav daudz, bet, lūk, likums prasa!"

"Vēlos uzsvērt, ka jebkurš normatīvais akts, visupirms jau likums, kas regulē valsts iekārtas vai sabiedriskās dzīves jautājumus, nav tikai tiesisko normu kopums, bet tam piemīt arī informatīva funkcija. Ja normatīvais akts neatspoguļo tiesisko realitāti vai arī praksē sabiedriskās attiecības tiek risinātas, ignorējot normatīvo aktu prasības, tad saistībā ar šīm reālajām norisēm var pastiprināties tiesiskais nihilisms. Diemžēl ir vērojams, ka tas neiet mazumā, bet diemžēl plešas plašumā. Ir vērojama tendence – centrālās varas tieksmes ierobežot pašvaldību tiesības un funkcijas. Pašvaldībām vajadzētu spēt pilnvērtīgi īstenot savas funkcijas, bet valstij ir jānodrošina pašvaldību darbības tiesiskā kontrole," sacīja D.Bāra.

Ar pārmaiņām nevar kavēties

Pašvaldību lietu eksperte, Ekspertu grupas locekle Dr.oec. Inga Vilka informēja, ka ekspertu grupa jau šā gada februārī nodeva iesaistīto pušu apspriešanai ziņojumu par pašvaldību sistēmas pilnveidošanas iespējām, kurā ietverti 30 priekšlikumi. Arī abās konferencēs viņa analizēja šābrīža situāciju un izklāstīja iespējamo pārmaiņu risinājumus. Īstenībā ar pārmaiņām nevar kavēties. "Starp sektoriem ir krīze – tā bija jau pirms gada, bet tagad izvērsusies nenormālos apmēros – kā uz laipas būtu satikušies āži," viņa sacīja.

Savdabīgu punktu uz "i" domu apmaiņā uzlika tieslietu ministra padomnieks Arvīds Dravnieks: "Šis domu lauks ir tāds skumjš, jo mēs par to runājam ne pirmo un ne otro gadu. Pirmām kārtām es ieteiktu visiem diskusijas dalībniekiem lietot vienādus terminus: tas palīdz noskaidrot domu, un tas ir sākums sarunai. Ja katrs lieto iedomātus terminus vai likuma tekstā izlasa to, ko grib, un neizlasa to, ko negrib, tad demokrātiska sabiedrība pastāvēt nevar. Demokrātiska sabiedrība balstās nevis uz strīdiem, bet uz savstarpējas izpratnes tuvināšanu. Bez pašvaldībām neviena valsts nav pastāvējusi, un mēs ik pa brīdim aizmirstam – visām lietām ir jāatrod līdzsvars. Tas ir kā ceļš, kam abās pusēs pa grāvim. Ir jāiet pa ceļu, bet mēs ik pa brīdim brienam no viena grāvja otrā. Pirmais grāvis sākumā bija ideja par vietējību – kad Latvijā bija piecarpus simtu patstāvīgu pašvaldību, no kurām 500 nespēja izpildīt elementāras iztikšanas funkcijas un dzīvoja uz to pārējo 50 rēķina. Tagad braucam otrā grāvī, ņemot par pamatu tikai ekonomiskos apsvērumus, kā efektīvāk varētu sniegt sociālos pakalpojumus, pilnīgi ignorēdami vietējības jēdzienu.

"Pašvaldību darbības uzlabošanai nepieciešams komplekss risinājumu modelis."

Pašvaldībai kā ekonomiskam mehānismam, kas sniedz sociālus pakalpojumus, bez šīs vietējības (identitātes) sajūtas vispār nav jēgas: tad var vispār nevēlēt nevienu deputātu, bet iecelt kādu gudru docētāju no universitātes. Nedrīkstētu pārspīlēt nevienu no šiem kritērijiem. Pasaulē pašvaldību definīcijā ir divas sastāvdaļas: vietējības apziņa jeb piederības sajūta un otra – ka pašvaldība ir apveltīta ar valsts varu, kas nes līdzi arī atbildību. Vietējība bez valsts varas neko nenozīmē. To, ka ar varu ir jārīkojas saprātīgi, šķiet it kā pašsaprotami, bet, lai šo saprātīgo rīcību nodrošinātu attiecībā pret katru konkrēto cilvēku, pastāv tiesiskā iekārta, tiesību sistēma."

Konferences kopsavilkumā VARAM valsts sekretāra vietniece reģionālās attīstības jautājumos Ilona Raugze jau uzreiz uzsvēra, ka absolūti nepiekrīt tam, ka pašvaldības ir "atsevišķs ķermenis" ārpus valsts. "Citējot LPS priekšsēdi Andri Jaunsleini, sacīšu – nav tādas vietas valstī, kur nebūtu kāda pašvaldība, un arī neviena pašvaldība nepastāv ārpus valsts."

 Par konferences vadmotīvu viņa uzsvēra uzstādījumu par sadarbību un uzticēšanos - starp valsts pārvaldes iestādēm un pašvaldībām, starp pašām pašvaldībām, kā arī starp iedzīvotājiem un publiskās pārvaldes iestādēm.

"Attiecībā uz pirmo aspektu galvenie darbības virzieni (kas ir arī ministrijas darba kārtībā), pirmkārt, ir skaidrības ieviešana par valsts pārvaldes un pašvaldību kompetenču apjomu (piekrītu, ka pašvaldību kompetence nereti tiek nepamatoti paplašināta, turklāt nepiedāvājot arī atbilstošu finansējumu). Noteikti darba kārtībā ir jābūt šodien tik daudz reižu izskanējušajai administrēšanas un normatīvā regulējuma sloga samazināšanai. VARAM īpašu uzmanību arī pievērsīs metodiskajam darbam, kas krīzes gados lielā mērā ir zudis, - palīdzot pašvaldībām izskaidrot gan likumu normas, gan tikt galā ar problēmjautājumiem, nepieciešamības gadījumā tos arī aktualizējot."

Viņa izklāstīja arī skatījumu par to, ka varētu sadarboties pašvaldības un līdzdarboties iedzīvotāji.