Ilgstošā ES ārpolitikas attīstība un pēdējo gadu reformu mēģinājumi norāda uz to, ka ES valstis augstu vērtē ārpolitikas nozīmi un vismaz vēlmju līmenī ir gatavas uzlabot dalībvalstu saliedētību. Tomēr ES ārpolitikas attīstību ir pavadījusi arī smaga kritika par to, ka ES nespēj darboties kā vienots spēlētājs starptautiskajā politikā. Neatbilstība starp nospraustajiem mērķiem (vienotu ārpolitiku) un nepietiekamajām praktiskajām darbībām ir būtiska ES ārpolitikas iezīme. Zināmā mērā tā palīdz saprast arī pašreizējās galvenokārt institucionālās pārmaiņas, kuras paredz Lisabonas līgums. Gan noraidītais Konstitucionālais līgums, gan pašreizējais Reformu līgums paredz institucionālas izmaiņas, kas varētu palīdzēt saliedēt ES ārējās attiecības, tomēr jautājums paliek, cik lielā mērā ar institucionālu pārmaiņu palīdzību var saliedēt ES ārējās attiecības un kādas ir ES valstu sadarbības robežas?
Ir pozitīvas pārmaiņas...
Nav šaubu par to, ka ES ārējo attiecību vienkāršošana ir nepieciešama. Patlaban to veidošanā ir iesaistīts ļoti liels spēlētāju skaits, kas neizbēgami sarežģī vienotas ārpolitikas veidošanu. ES attiecībās ar citām valstīm pārstāv gan Havjers Solana, kas ir politiski nozīmīga figūra, gan Benita Ferrero-Valdnere, kuras rīcībā savukārt ir visai liels budžets. Reformu līgums paredz apvienot šos amatus, tomēr tas neatrisinās visas problēmas. Lēmumu pieņemšana pašreizējā otrā pīlāra ietvaros vēl joprojām lielā mērā atrodas dalībvalstu rokās, un kopīga rīcība vairumā gadījumu prasa valstu vienprātību. Tā ir grūti panākama. Ārējām attiecībām ir ne tikai politiskie un militārie, bet arī ekonomiskie aspekti, kas lielā mērā atrodas Eiropas Komisijas rokās. Tātad ārējo attiecību veidošanā kompetences ir sadalītas starp dalībvalstīm un pārnacionālajām institūcijām. Komisijas ietvaros par ārējām attiecībām ir atbildīgi vairāki komisāri, jo ES ir paplašināšanās, attīstības sadarbības, tirdzniecības, ārējo attiecību un kaimiņu politikas komisāri. Tas rada izaicinājumus koordinētu ārējo attiecību izveidošanai.
Reformu līgums paredz, ka tiks izveidots Augstā pārstāvja ārlietu un drošības politikas jomā postenis, kas apvienos augstā pārstāvja (Havjera Solanas) un ārējo attiecību komisāra (Benita Ferrero-Valdnere) amatus. Turklāt vienlaikus augstais pārstāvis ārlietu un drošības politikas jomā ieņem arī Eiropas Komisijas viceprezidenta amatu. Tas nenoliedzami ir vērtējams pozitīvi. Ne mazāk pozitīvi ir vērtējams arī tas, ka tiks izveidots Eiropas ārējās darbības dienests, kura uzdevums būs atbalstīt augstā pārstāvja darbu. Tas padarīs ES attiecības ar citām valstīm vienkāršākas, jo ES ārējās attiecības kļūs konsolidētākas. ES beidzot būs sava ārlietu “seja”.
Neskaidrības saglabājas
Reformu līgums neatrisina visas problēmas, un ir skaidrs, ka neskaidrības ārlietu jomā saglabāsies. Tās ir vairākas. Pirmkārt, Reformu līgums nostiprina ES ārējo attiecību starpvaldību modeli. Tas nav nekāds pārsteigums, tomēr to ir vērts uzsvērt, jo ES ārējā rīcība kļūs koordinētāka un efektīvāka, taču nemainīsies principi, uz kuriem šī rīcība būs balstīta. Līdz šim ES ārpolitika (nevis ārējās attiecības, pie kurām pieskaitāmas arī ārējās tirdzniecības attiecības un attīstības sadarbība) ir bijusi valstu, nevis pārnacionālo institūciju (Eiropas Komisijas un Eiropas Parlamenta) pārziņā. Šajā ziņā nekas nav mainījies. Lielākā daļa lēmumu tiek pieņemta vienprātīgi. Ja valsts nevar nonākt pie kompromisa, tad kopēja nostāja vai rīcība izpaliek. Reformu līgums satur atrunas, proti, valstu grupa var virzīties ciešākas integrācijas virzienā drošības un aizsardzības politikas jomā. Valstis var arī izvēlēties nepievienoties kādai kopējai rīcībai, tomēr izvēloties nelikt šķēršļus citu dalībvalstu ceļā, kuras vēlas uzsākt kopīgu rīcību. Tomēr ārpolitikas jomā nevienu valsti nevar piespiest darīt to, ko tā nevēlas.
Otrkārt, nav zināms, kā izvērtīsies attiecības starp Augsto pārstāvi ārlietu un drošības politikas jomā un Eiropadomes priekšsēdētāju, kura uzdevums būs veicināt konsensa veidošanos un nodrošināt pārmantojamību. Nav šaubu, ka Eiropadomes priekšsēdētājs būs augsta ranga politiska figūra, tāpēc rodas jautājums, vai viņa funkcijas nepārklāsies ar Augstā pārstāvja ārlietu un drošības politikas jomā funkcijām. Ja Eiropadomes priekšsēdētājs būs aktīvs ES ārējās attiecībās, tad ar ko nodarbosies Augstais pārstāvis? Vai viņš pārsvarā būs izpildes figūra, vai arī viņa uzdevumos ietilps arī kopējas pozīcijas veidošana? Un kādā līmenī šīs funkcijas tiks veiktas?
Treškārt, vismaz līdz 2014.gadam netiks likvidēti daudzie komisāri, kas nodarbojas ar ārējo attiecību jautājumiem. Būs savs paplašināšanās komisārs, attīstības sadarbības komisārs un tirdzniecības komisārs. Ir maz ticams, ka varētu notikt jēgpilna visu ES ārējo attiecību aspektu konsolidācija, tāpēc var sagaidīt, ka arī nākotnē ES ārējās attiecības brīžiem varētu būt iekšēji nesaskanīgas. Minētā problēma pastāv ne tikai ES līmenī, bet arī ikvienā dalībvalstī, kur, intensificējoties ārējām attiecībām, ārlietu ministrijas vairs nepilda vārtu sargātāja funkcijas, jo nozaru ministrijas dažādās valstīs savstarpēji mijiedarbojas, apejot ārlietu ministriju. Šī ir problēma, kuru atrisināt kļūst aizvien grūtāk, tāpēc ir maz ticams, ka Augstā pārstāvja posteņa izveidošana varētu pilnībā konsolidēt ES ārējās attiecības.
"Latvijai laicīgi vajadzētu domāt par pārstāvniecību ES ārlietu dienestā."
Ceturtkārt, daudz kas būs atkarīgs no Augstā pārstāvja ārlietu un drošības politikas jomā spējas sastrādāties ar citām politiskajām figūrām, kas piedalīsies ES ārējo attiecību veidošanā. Runa ir gan par dalībvalstu vadītājiem, gan par Eiropadomes priekšsēdētāju, gan par Komisijas prezidentu. Ja Augstais pārstāvis atrodas ES ārējo attiecību centrā, tad tas nozīmē, ka viņam ir jāpilda savi darba pienākumi, cieši sadarbojoties ar pārējiem aktieriem. Tas var izrādīties grūti paveicams uzdevums. Turklāt ES ārpolitikas efektivitāte lielā mērā būs atkarīga no Augstā pārstāvja darbaspējām, jo viņam tiek uzticēts liels pienākumu daudzums. Viņš būs Komisijas viceprezidents, vadīs ārlietu ministru sanāksmes, pārstāvēs ES attiecībās ar ārpus ES esošām valstīm un nāks klajā ar priekšlikumiem ārējo attiecību jomā. Tas nozīmē, ka Augstajam pārstāvim ir jābūt ne tikai respektablai politiskai figūrai, bet arī cilvēkam ar augstām darbaspējām.
Piektkārt, ES ārējās darbības dienesta izveidošana liek uzdot jautājumus par to, kas šajā dienestā strādās. Tas nav jautājums par darbinieku kvalifikāciju. Tas ir jautājums par Latvijas pārstāvniecību šajā dienestā. Piemēram, Lielbritānijā šis jautājums ir ticis pacelts diezgan augstā līmenī, un parlaments ir aicinājis valdību nopietni piestrādāt pie tā, lai Lielbritānija varētu izvirzīt kvalificētus kandidātus darbam šajā dienestā, vienlaikus nodrošinot šos cilvēkus ar darbu ārlietu dienestā pēc atgriešanās no ārējās darbības dienesta. Tā kā pārstāvniecība ES institūcijās dažādos līmeņos Latvijai ir ļoti nozīmīga, tad šis būtu jautājums, par kuru vajadzētu sākt domāt jau laicīgi.
ES ārpolitikas pārmaiņu īstermiņa un ilgtermiņa aspekti
Kāda varētu būt Reformu līguma ietekme uz ES ārējām attiecībām dažādās laika perspektīvās? Pastāv vairāki veiksmīgas ārpolitikas priekšnoteikumi. Pirmkārt, ir nepieciešams atbilstošs institucionālais ietvars, ar kura palīdzību būtu iespējams veidot kopīgu ārpolitiku, nonākot pie lēmumiem profesionāli un salīdzinoši īsā laikā. Izvairīšanās no funkciju pārklāšanās ir būtiska, un Reformu līgums sniegs būtisku ieguldījumu pārklāšanās novēršanā. Otrkārt, veiksmīgas kopīgās ārpolitikas priekšnoteikums noteikti ir līdzīgs valstu skatījums uz starptautiskajām norisēm. Tradicionāli valstis ir uzskatījušas ārpolitiku par vienu no nozīmīgākajām suverēnas valsts idejas sastāvdaļām, un katra valsts ir aizstāvējusi iespējas veidot ārpolitiku autonomi no citām valstīm. Nonākšana pie līdzīga pasaules uzskata un ārpolitikas ir ilgs un sarežģīts process, kas var būt arī neveiksmīgs. Augstais pārstāvis pildīs tos uzdevumus, kurus viņam būs uzdevušas pildīt dalībvalstis. Viņa darbība būs lielā mērā atkarīga no tā, cik vienotas būs valstis. Ja valstis būs vienotas, tad arī Augstā pārstāvja ārlietu un drošības politikas jomā darbība būs vieglāka. Ja valstis bieži nespēs vienoties, tad kopīgas ārpolitikas nebūs. Treškārt, efektīvu institūciju izveidošana un līdzīgs skatījums uz starptautiskajām norisēm ir divi būtiski kopīgas ārpolitikas priekšnoteikumi, taču ar tiem var nepietikt, ja ārpolitikas materiālā bāze būs nepietiekama. Spēja panākt savu attiecībās ar citām valstīm balstās ne tikai uz prasmīgu diplomātiju, bet arī uz atbilstošu militāro kapacitāti un gatavību ieguldīt prāvus līdzekļus ārējo attiecību veidošanā.
Reformu līgums optimizē ES institucionālo izkārtojumu, un tas ir būtisks ieguldījums virzībā uz kopīgu ārpolitiku. Šīs izmaiņas ir panākamas salīdzinoši īsā laika posmā. Kopīga skatījuma izveidošanu uz starptautiskajām norisēm panākt ir sarežģītāk, un tas prasa ilgāku laiku. Vēl nav zināms, cik šis process būs veiksmīgs organizācijā, kurā šobrīd darbojas jau 27 valstis. Palielinoties iekšējai daudzveidībai, palielinās arī trešo valstu iespējas ietekmēt ES valstu skatījumu uz starptautiskajām attiecībām. Tas var aizkavēt kopīgas ārpolitikas veidošanos. Tomēr vislielākais ilgtermiņa izaicinājums ES valstīm ir atbilstoša ārpolitikas materiālā un militārā pamata izveidošana. ES valstis ļoti negribīgi uztver nepieciešamību ieguldīt līdzekļus militārās kapacitātes palielināšanā. Diplomātija ir svarīga, tomēr svarīgāka ir ārpolitikas materiālā bāze. Ja tā ir nepietiekama, tad ārpolitikas mērķus ir grūti sasniegt. Tas var izrādīties par nozīmīgāko ES Kopējās un ārējās drošības politikas ilgtermiņa izaicinājumu.
ES ārējā vide
Kāpēc materiālais pamats un spēja rīkoties (arī ar militāra spēka palīdzību) un ietekmēt pārējo pasauli ir tik svarīgi? Amerikāņu politologs Roberts Kagans ir teicis, ka Eiropa ir cēlusies no Venēras, bet ASV – no Marsa. Savukārt vācu politikas pētnieks Džozefs Džoffe ir pārfrāzējis šo teicienu un apgalvo, ka patiesībā Eiropa vēl joprojām dzīvo uz Venēras, bet ASV uz Marsa. Venēra simbolizē miermīlīgu vidi, bet uz Marsa dzīve ir nedroša un briesmu pilna. Pat ņemot vērā ES ārpolitikas pakāpenisko attīstību pēdējo 15 gadu laikā un izveidotos ārpolitikas instrumentus, vēl joprojām var uzskatīt, ka pamošanās uz Marsa, nevis uz ierastās Venēras būtu milzīgs šoks Eiropas valstīm. Nākotne rādīs, vai ES spēs izveidot pietiekami robustu ārpolitiku, lai tā nenobītos, pamostoties kādu rītu uz Marsa.
