Publicēts pirms 2 gadiem. Izvērtē satura aktualitāti! >>
Pirms mazliet vairāk nekā gadsimta, 1921. gada 4. martā, neatkarīgās Latvijas likumdevējs – Satversmes sapulce – pieņēma likumu “Par administratīvām tiesām”, kas lika pamatu justīcijas attīstībai Latvijā. Pēc ilga pārtraukuma, kad okupētajā Latvijā administratīvā procesa nebija un pēc neatkarības atjaunošanas bija nepieciešams laiks, lai veidotos izpratne par tā būtību, 2001. gada 25. oktobrī Saeima pieņēma Administratīvā procesa likumu. Kopš tā brīža ir apritējuši divdesmit gadi.
Ideja veidot speciālās kompetences tiesas, tai skaitā ieviest administratīvo procesu un veidot administratīvās tiesas, Eiropā kļuva moderna 20. gadsimta sākumā. Arī Latvijā 1921. gada 4. martā tika pieņemts likums “Par administratīvām tiesām”. Taču, kā savā priekšlasījumā “Tiesu sistēmas izveide Latvijas Republikā starpkaru posmā” norādījusi profesore Sanita Osipova, 1921. gada likuma nosaukums bija maldinošs, jo minētais likums paredzēja, ka administratīvo tiesvedību veic nevis speciālas administratīvās tiesas, bet gan vispārējās kompetences tiesas. Starpkaru periodā Latvijā administratīvās lietas skatīja Miertiesa un Apgabaltiesa. Kasācijas instance bija Latvijas Senāta Administratīvais departaments, kurā 21 gadā īsāku vai garāku laika periodu strādājuši 10 senatori.
Zinātāji Latvijas likumā saskatīja līdzības ar Krievijas Pagaidu valdības 1917. gadā izstrādāto likumu (Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года), kas tieši tāpat paredzēja administratīvo justīciju integrēt vispārējās justīcijas tiesās. Savā ziņā izveidojās paradokss: Krievijas Pagaidu valdības likums, kurš kara un vēlāk revolūcijas dēļ tā arī netika ieviests Krievijā, ar dažām korekcijām stājās spēkā Latvijas Republikā. Lai gan likums tika daudz kritizēts, citu likumu izstrādāt nepaguva. Pēc Latvijas okupācijas 1940. gadā tā darbība tika pārtraukta.
Padomju okupācijas laikā pilsoņi neapšaubīja valsts orgānu lēmumus un rīcību, tāpēc LPSR administratīvā procesa nebija, un līdz ar to nebija arī likuma, kas regulētu procesu, kādā valsts pārvalde pieņem privātpersonām saistošus individuālus tiesību aktus.
“Šāda likuma neesība bija viens no galvenajiem tiesiskuma deficīta iemesliem pirmajos gados pēc neatkarības atjaunošanas,” norādījuši Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes pasniedzēji – Ringolds Balodis, Annija Kārkliņa un Edvīns Danovskis – rakstā “Latvijas konstitucionālo un administratīvo tiesību attīstība pēc neatkarības atjaunošanas”.1
Neskatoties uz to, atšķirībā no Latvijas neatkarības sākumposma 1920. gadu sākumā, pēc tās atjaunošanas administratīvā procesa ieviešana nevedās raiti. Viens no iemesliem – Saeimas deputātu un ierēdniecības vidū bija visai vājš priekšstats par padomju tiesību sistēmai svešo, bet Rietumeiropā pastāvošo administratīvo procesu.
Pārmantotā administratīvā procesa prakse Latvijā būtiski atšķīrās no administratīvā procesa prakses tiesiskā valstī. Lielākā daļa no tiesiska administratīvā procesa pamatprincipiem iestāžu un tiesu ikdienas praksē netika ievēroti vispār. Daļa no šiem pamatprincipiem vai to sazarojumi — vismaz savās konkrēto izpausmju formās — nebija pazīstami. Līdz ar to administratīvais process nenodrošināja efektīvu tiesību normu realizāciju un cilvēktiesību ievērošanu valsts un indivīda konkrētajās tiesiskajās attiecībās atbilstoši tiesiskas valsts standartiem, liecina Administratīvā procesa likuma izstrādes darba grupas ziņojumā sniegtā situācijas analīze 1997. gadā.2
Aicinājums izstrādāt vienu likumu, kas regulētu administratīvo procesu, tika izteikts jau 1992. gadā. Šīs idejas iniciators bija Egils Levits, tolaik Latvijas Augstākās padomes prezidija padomnieks, kurš uzsvēra nepieciešamību nošķirt administratīvo procesu un administratīvo pārkāpumu regulējumu un uzrakstīja pirmo likuma projektu “Latvijas Republikas likums par administratīvo procesu”. Tas sastāvēja no divām nodaļām: administratīvais process iestādē un tiesā.
Administratīvā procesa likuma idejas formulējums bija šāds: “Tiesiskā valstī stingri un precīzi jānosaka, kādā veidā funkcionē valsts aparāts un arī katra tā sastāvdaļa, t. i., katrs ierēdnis. Centrālais jautājums – kas pieņem lēmumus (kas tos nedrīkst pieņemt).”3
Likumprojekts tika iesniegts Ministru prezidentam Ivaram Godmanim, taču tālāk netika virzīts. Turpmākajos gados likumprojekts tika sagatavots un iesniegts vēl trīs treizes. “Likumprojektu atkārtoti iesniedzu I. Godmanim 1993. gada 14. janvārī, kad biju vēstnieks Vācijā. Trešo likumprojektu “Likums par administratīvo procesu” kā tieslietu ministrs sagatavoju 1994. gada 1. decembrī. 1995. gada rudenī bija Saeimas vēlēšanas, un toreiz valdīja uzskats, ka administratīvais process ir administratīvā sodīšana. Toreiz neizprata administratīvā procesa jēgu, jo tas bija pavisam kas jauns,” vēlāk žurnāla “Jurista Vārds” lappusēs atminēsies E. Levits.4
Ceturtajā mēģinājumā, 1995. gadā, likumprojekts tika virzīts caur Valsts Reformu ministriju, kurā toreiz par juristi strādāja arī Jautrīte Briede. Tās vadībā tolaik bija ministre Vita Tērauda, kurai bija izpratne par Rietumeiropā pastāvošo administratīvo procesu.
Tomēr kā pirmajam Latvijas Republikas tiesību aktam, kas regulēs administratīvo procesu iestādēs atbilstoši tiesiskas valsts standartiem, bija lemts kļūt 1995. gada 13. jūnija Ministru kabineta noteikumiem Nr. 154 “Administratīvo aktu procesa noteikumi”, kas stājās spēkā 1995. gada 1. septembrī.
“Administratīvā procesa tiesību neizpratnes dēļ bija skaidrs, ka tobrīd, 1995. gadā, Saeima tādu likumu nepieņems. Tāpēc tas transformējās šajos Ministru kabineta noteikumos. Vēlāk tie tika ņemti par pamatu Administratīvā procesa likuma B daļai,” vēlāk atminējās Arvīds Dravnieks.5 Tādējādi administratīvais process iesākās zemā līmenī, lai pamazām ieviestu jauno domāšanu.
Šajos noteikumos, kuri jau sākotnēji bija paredzēti tikai kā starpstadija līdz attiecīgā likuma pieņemšanai, bija iestrādāti tiesiska administratīva procesa pamatprincipi. Tomēr tie nebija pietiekami, skaidrots Administratīvā procesa likuma izstrādes darba grupas ziņojumā. Piemēram, noteikumi regulēja tikai administratīvo procesu iestādēs, bet neregulēja administratīvo procesu tiesā. Tiesā joprojām darbojās Civilprocesa kodeksa 228.—244. pants, kur tiesiska administratīva procesa pamatprincipi bija atspoguļoti nepilnīgi. Noteikumi neaptvēra dažas jomas, piemēram, noteikumus par publisko tiesību līgumu, iestādes faktiskās rīcības sekas u. tml. Tāpat problēma bija tā, ka Ministru kabineta noteikumu rangs ir zemāks nekā likumiem, tādējādi virkne speciālo likumu, kuri daļēji neatbilda administratīvā procesa pamatprincipiem, joprojām palika prioritāri.6
Ar tieslietu ministra Dzintara Rasnača rīkojumu 1996. gadā tika izveidota darba grupa Administratīvā procesa likuma izstrādāšanai tieslietu ministra padomnieka Arvīda Dravnieka vadībā. Tās sastāvā vēl ietilpa: Saeimas deputāts Ilmārs Bišers, Latvijas Universitātes doktorante Jautrīte Briede, Tieslietu ministrijas valsts sekretāra vietniece Veronika Krūmiņa, Eiropas Cilvēktiesību tiesas tiesnesis Egils Levits, Satiksmes ministrijas valsts sekretārs Uldis Pētersons, Rīgas pilsētas Centra rajona tiesas tiesnesis Normunds Salenieks.
Valdība likumprojektu iesniedza Saeimā 1998. gada 24. novembrī. Šeit jāpiemin arī tā laika Saeimas Juridiskā biroja konsultanšu Guntas Višņakovas un Daces Āboliņas (tagad Mitas) devums. Viņas ar Administratīvā procesa likumu strādāja, kad tas vairākus gadus tika skatīts Saeimā.
Saeima likumprojektu pieņēma pirmajā lasījumā 1999. gada 10. jūnijā, bet otrajā lasījumā – 2000. gada 20. jūnijā.7 Galīgajā lasījumā Administratīvā procesa likumu Saeima pieņēma 2001. gada 25. oktobrī. Likumam stājoties spēkā 2004. gada 1. februārī, Latvijā tika izveidotas administratīvās tiesas: administratīvā rajona tiesa, administratīvā apgabaltiesa un Administratīvo lietu departaments kā viens no Augstākās tiesas Senāta departamentiem (darbu uzsāka 6. februārī).
Administratīvā procesa likuma izstrādē tika ņemtas vērā Eiropas tiesisko valstu juridiskās zinātnes, kā arī iestāžu un tiesu prakses atziņas par tiesiskai valstij atbilstoša administratīvā procesa principiem un to konkrēto pielietojumu, ievērojot Eiropas Padomes rekomendācijas.
Paralēli ilgajai likuma tapšanas gaitai kā nozīmīgus atskaites punktus administratīvo tiesību attīstībā Latvijā var akcentēt pirmo lekciju kursu administratīvā procesa tiesībās, kuru Latvijas Universitātes Juridiskajā fakultātē 1995. gadā sāka lasīt Jautrīte Briede. Publicējot pirmos rakstus administratīvajās tiesībās un grāmatu “Administratīvais akts” (izdevniecība “Latvijas Vēstnesis”, 2003), viņa faktiski lika pamatus administratīvā procesa zinātnei Latvijā, liecina Augstākās tiesas apkopotā informācija. Viņas zinātniskajā vadībā sagatavota arī grāmata “Administratīvais process tiesā” (izdevniecība “Latvijas Vēstnesis”, 2008) un Administratīvā procesa likuma komentāri (Tiesu namu aģentūra, 2013).
Administratīvo tiesu izveidošanas mērķis bija nodrošināt efektīvu tiesu kontroli pār izpildvaras darbībām, un šī mērķa sasniegšanas galvenais līdzeklis ir tiesnešu specializācija. Tādējādi administratīvo tiesu darba uzsākšana ievērojami izmainīja valsts pārvaldes darbu, radot jaunu izpratni par tiesiskumu, lēmumu pamatošanas pienākumu, personu tiesībām. Iestādes bija spiestas mainīt bijušo praksi un domāšanu, to salāgojot gan ar Administratīvā procesa likuma prasībām, gan ar administratīvo tiesu judikatūru.
Intervijā žurnālam “Jurista Vārds” Administratīvā procesa likuma darba grupas vadītājs Arvīds Dravnieks neilgi pirms likuma apstiprināšanas Saeimā galīgajā lasījumā sacīja: “Administratīvais process nosaka valsts iestādījumam saistošas procedūras un kārtību, lai gala rezultāts – administratīvais akts – vienmēr būtu tiesisks un taisnīgs. Savukārt indivīdam garantētas iespējas apstrīdēt šo administratīvo aktu augstākā iestādē un pēc tam arī pārsūdzēt tiesā.”8
Likumā tika iekļauta nodaļa “Tiesības uz uzziņu”, paredzot privātpersonas tiesības saņemt uzziņu par savām tiesībām konkrētajā tiesiskajā situācijā. “Tā izvērš Satversmes 90. pantu: “Ikvienam ir tiesības zināt savas tiesības”. [..] Indivīds ir tiesīgs noskaidrot savu tiesisko stāvokli un rīcības iespējamās sekas. Līdz ar to persona, būdama godprātīga, var rīkoties atbilstoši likumam,” skaidroja A. Dravnieks.
Atskatoties uz administratīvās justīcijas simts gadiem, Senāta Administratīvo lietu departamenta priekšsēdētāja Veronika Krūmiņa raksta: “Administratīvā procesa likuma pieņemšana bija jauns sākums modernam administratīvajam procesam, tomēr vienlaikus tā bija tiesiskas valsts tradīcijas atjaunošana un atgriešanās Eiropas juridiskās kultūras telpā. Administratīvā procesa likuma spēkā stāšanās un administratīvo tiesu darba sākums 2004. gadā iezīmēja būtisku pagriezienu Latvijas tiesu sistēmas vēsturē un arī visā tiesiskajā sistēmā. [..] Administratīvās tiesas toreiz un tagad ir instruments, kas nodrošina neatkarīgas, objektīvas un kompetentas tiesu varas kontroli pār izpildvaras darbībām, lai sekmētu demokrātiskas un tiesiskas valsts pamatprincipu ievērošanu attiecībās starp valsti un privātpersonu.”9
Publikācijas tapšanā ir izmantoti izstādes “Administratīvajai justīcijai – 100. Administratīvā procesa likumam – 20” materiāli. LV portāls saka īpašu paldies Augstākās tiesas Komunikācijas nodaļas vadītājai Rasmai Zvejniecei.
Dr. iur. Ringolds Balodis, Dr. Iur. Annija Kārkliņa, Mag. iur. Edvīns Danovskis. Latvijas konstitucionālo un administratīvo tiesību attīstība pēc neatkarības atjaunošanas. Juridiskā zinātne. Nr. 3, 2012, 57. lpp.
2 Plašāk: Par Administratīvā procesa likumu. Administratīvā procesa likuma izstrādes darba grupas
ziņojums. Publicēts oficiālajā laikrakstā “Latvijas Vēstnesis”, 22.07.1997., Nr. 186 https://www.vestnesis.lv/ta/id/30089
3Latvijas konstitucionālo un administratīvo tiesību attīstība pēc neatkarības atjaunošanas, 57. lpp.
4 Administratīvais process Latvijā: no idejas līdz likumam un tiesai. Jurista Vārds. Nr. 5 (807), 04.02.2014.
5Turpat.
6 Plašāk: Par Administratīvā procesa likumu. Administratīvā procesa likuma izstrādes darba grupas
ziņojums. Publicēts oficiālajā laikrakstā “Latvijas Vēstnesis”, 22.07.1997., Nr. 186 https://www.vestnesis.lv/ta/id/30089
7 Saruna ar A. Dravnieku. Ir likuma projekts, par valsts un indivīda attiecībām. Jurista Vārds. Nr. 3(196), 2001, 13. februāris.
8Turpat.
9 Krūmiņa V. Administratīvai justīcijai – 100. Jurista Vārds. 16.03.2021., Nr. 11 (1173), 8.—12.lpp.
