Iedzīvotāju padomes: iespējas un šķēršļi

Jaunā Pašvaldību likuma mērķis ir nodrošināt demokrātisku, tiesisku, efektīvu, ilgtspējīgu, atklātu un sabiedrībai pieejamu pārvaldi un pakalpojumus katras pašvaldības administratīvajā teritorijā. 

Izmaiņas vietvaru darbības tiesiskajā regulējumā bija nepieciešamas arī saistībā ar administratīvi teritoriālo reformu, akcentējot nepieciešamību pēc aktīvākas sabiedrības iesaistes lēmumu pieņemšanā un efektīvākiem instrumentiem, lai nodrošinātu viedokļu uzklausīšanu un izvērtēšanu sabiedrībai būtiskos, ar pašvaldību darbību saistītos jautājumos, likuma izstrādē uzsvēra toreizējais vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs Artūrs Toms Plešs. 

Iespēja iet divus ceļus

Lai sekmētu vietējo kopienu iespējas iesaistīties pašvaldības darbā un aizstāvēt savas intereses, jaunais Pašvaldību likums paredz divu veidu konsultatīvās iedzīvotāju padomes – pašvaldībās pēc to iniciatīvas jau līdz šim veidotās un aprobētās iedzīvotāju konsultatīvās nozaru padomes un komisijas, kuru darbību tagad regulē likuma 53. pants, kā arī likuma 58. pantā nostiprinātās iedzīvotāju teritoriālās konsultatīvās padomes. Tādējādi, kā vadlīnijās iedzīvotāju padomju veidošanai pašvaldībās norāda sabiedriskās politikas centrs “Providus”, ar jaunā Pašvaldību likuma pieņemšanu veidojas netipiska situācija, jo pašvaldībām no juridiskā aspekta iedzīvotāju padomju veidošanā ir iespēja iet divus ceļus.  

Lai gan varētu šķist, ka starp abu veidu padomēm nav būtisku atšķirību, tādas pastāv. Vispirms tās konstatējamas padomju izveidošanas mērķī. Likums paredz izveidot nozaru konsultatīvās padomes un komisijas, lai “iesaistītu sabiedrību atsevišķu pašvaldības funkciju vai uzdevumu pildīšanā”. Līdz šim tas noticis tādās jomās kā uzņēmējdarbība, jaunatnes, senioru lietas u. c. Savukārt likuma 58. pants paredz iedzīvotāju teritoriālo konsultatīvo padomju veidošanu, lai “nodrošinātu vietējo kopienu iedzīvotāju interešu pārstāvību un pašvaldības teritorijas attīstību, veicinot iedzīvotāju savstarpējo sadarbību un saskaņotu rīcību kopējam labumam”. Tieši šo modeli likumdevējs un Valsts prezidents, nosakot iedzīvotāju teritoriālajām padomēm plašāku kompetenci, paredzējuši vietējo kopienu pārstāvniecības lielākai stiprināšanai.

Lēmumu par abu padomju izveidošanu pieņem pašvaldības dome; konsultatīvo padomju un komisiju gadījumā – ar domes lēmumu vai nolikumu, bet attiecībā uz iedzīvotāju padomēm – ar nolikumu jeb saistošajiem noteikumiem. Tomēr konsultatīvo padomju vai komisiju sastāvu apstiprina dome, un tās locekļi var būt domes deputāti. Savukārt saskaņā ar 58. pantu iedzīvotāju teritoriālo padomju sastāvu, to tieši ievēlot, nosaka iedzīvotāji, ievērojot, ka par padomes locekli var būt un padomes vēlēšanās var piedalīties fiziskās personas, kuras sasniegušas 16 gadu vecumu un ir Latvijas Republikas pilsoņi vai Eiropas Savienības pilsoņi, kuri nav Latvijas Republikas pilsoņi, bet ir reģistrēti Fizisko personu reģistrā. Par šādas iedzīvotāju padomes locekli nav atļauts būt domes deputātam, pašvaldības izpilddirektoram un viņa vietniekam. Tiesa, vairākās pašvaldībās, kurās līdz šim darbojušās iedzīvotāju konsultatīvās padomes, dome nolikumos pati noteikusi liegumu padomju sastāvā iekļaut personas, kuras ieņem minētos amatus vietvarās.

Kompetenču minimums

Jaunais likums paredz, ka abu veidu padomju kompetenci nosaka pašvaldība. Taču attiecībā uz iedzīvotāju padomēm noteikts šo kompetenču minimums jeb kodols, proti, izskatīt šādus no pašvaldības funkcijām izrietošus jautājumus, kas skar padomes darbības teritorijas iedzīvotāju intereses:

• gādāt par pašvaldības administratīvās teritorijas labiekārtošanu un sanitāro tīrību (publiskai lietošanai paredzēto teritoriju apgaismošana un uzturēšana, parku, skvēru un zaļo zonu ierīkošana un uzturēšana, pretplūdu pasākumi, kapsētu un beigto dzīvnieku apbedīšanas vietu izveidošana un uzturēšana), kā arī noteikt teritoriju un būvju uzturēšanas prasības, ciktāl tas saistīts ar sabiedrības drošību, sanitārās tīrības uzturēšanu un pilsētvides ainavas saglabāšanu;
• gādāt par iedzīvotāju izglītību, tostarp nodrošināt iespēju iegūt obligāto izglītību un gādāt par pirmsskolas izglītības, vidējās izglītības, profesionālās ievirzes izglītības, interešu izglītības un pieaugušo izglītības pieejamību;
• sekmēt saimniecisko darbību pašvaldības administratīvajā teritorijā un sniegt tai atbalstu.

Pašvaldība nolikumā šīm padomēm var paredzēt papildu kompetences. Līdzīga pieeja likumā noteikta attiecībā uz abu veidu padomju tiesībām. Konsultatīvo padomju un komisiju tiesības likumā nav definētas, tās jānosaka pašvaldībām. Savukārt iedzīvotāju padomēm ir paredzētas tiesības iesniegt domē lēmumprojektus un tiesības ierosināt publisko apspriešanu, domei par to pieņemot lēmumu. Domei ir pienākums noskaidrot iedzīvotāju padomes viedokli, pirms pieņemt lēmumu par izmaiņām minēto pašvaldības funkciju izpildes kārtībā, ja tās var skart padomes darbības teritorijas iedzīvotāju intereses. Ne vienai, ne otrai konsultatīvajai padomei likums neparedz saistošas lemšanas tiesības.     

Pašvaldībās sliecas uz vienkāršākā modeļa saglabāšanu

Rēzeknes novadā, kur saiknes uzturēšanai ar pašvaldību iedzīvotāju padomes pastāv jau kopš 2009. gada un patlaban aptver visus novada pagastus, nav nepieciešams mainīt jau 12 gadus pastāvējušo kārtību, taujāts, vai ir gaidāma novada iedzīvotāju padomju pārorientēšana uz jaunā likuma 58. pantā paredzēto statusu, saka pašvaldības domes priekšsēdētājs Monvīds Švarcs. Līdz šim novada dome balstījusies pieejā, ka iedzīvotāju konsultatīvās padomes tiek uzklausītas un iesaistītas pašvaldības saimnieciskā gada plāna apspriešanā, savukārt lokāla mēroga jautājumus risina pagastu līmenī. “Kārtība turas nevis uz normatīviem un likumiem, bet tradīcijās. Kur to nav, nebūs arī kārtības,” pamato M. Švarcs. Viņš arī norāda, ka teritorijās, kurās kvalitatīvi darbojas iedzīvotāju padomes, domstarpību ar pašvaldību nav. Un pretēji –, kur padomes ir neaktīvas, veidojas konfliktsituācijas. Likumā noteiktās tiesības iesniegt domē lēmumprojektus, kādas paredzētas saskaņā ar 58. pantu veidotajām iedzīvotāju padomēm, nonāk pretrunā demokrātisku vēlēšanu būtībai, proti, tajās piedaloties, iedzīvotāji jau ir deleģējuši tiesības pieņemt lēmumus pašu ievēlētajiem priekšstāvjiem.

Arī administratīvi teritoriālās reformas rezultātā jaunizveidotajā Ropažu novadā, kur katrā pagastā pērn izveidotas iedzīvotāju konsultatīvās padomes, to darbības pārkārtošana atbilstoši jaunā Pašvaldību likuma 58. pantam vismaz tuvākajā laikā nav plānota. “Padomes izveidojām pēc brīvprātības principa, tāpēc nebūtu pareizi to mainīt vismaz šī sasaukuma laikā,” skaidro novada domes priekšsēdētājas vietnieks Haralds Burkovskis, tāpat liekot uzsvaru abpusēji konstruktīvai sadarbībai līdzšinējā statusā. “Padomes iesaistās sabiedrības līdzdalības projektos, sniedz atzinumus, kurus ņemam vērā.”

Pašvaldība, kā to paredz likums, var paplašināt jau līdz šim izveidoto un potenciāli jaunveidojamo iedzīvotāju konsultatīvo padomju kompetences un tiesības, kā arī paredzēt finansējumu, ņemot vērā vajadzības un apstākļus konkrētajā teritorijā, skaidro Tukuma novada domes priekšsēdētāja vietniece sociālās politikas jautājumos Inga Priede. Uz šādu pieeju kā iespējamu risinājumu vismaz tuvākajā nākotnē norāda arī M. Švarcs un H. Burkovskis. Vienlaikus, kā atzīst vietvaru domju pārstāvji, līdz šim pašvaldībās jau aprobēto un saskaņā ar jaunā Pašvaldību likuma 53. pantu veidojamo iedzīvotāju konsultatīvo padomju un komisiju izveidošana un darbība ir vienkāršāka, nekā izpildot 58. panta prasības, kas, ņemot vērā iedzīvotāju zemo interesi iesaistīties padomēs, ir būtiski.

Tomēr, kā norāda “Providus” vadošā pētniece labas pārvaldības un pretkorupcijas jautājumos Līga Stafecka, dilemma, kuru no padomju modeļiem izvēlēties, varētu būt tikai tām pašvaldībām, kurās tādas jau darbojas, turpretī pārējām tās būtu jāveido kā teritoriālās iedzīvotāju konsultatīvās padomes atbilstoši likuma 58. pantam.

Iedzīvotāju aktivitāte un pašvaldību ieinteresētība

Tieši nepietiekama līdzdalība varētu būt lielākā problēma iedzīvotāju padomju darbībā. “Cilvēkus ir grūti motivēt darbībai padomēs. Tas ir brīvprātīgs darbs, kam vajadzīga regulāra iesaiste, izpratne un zināšanas,” skaidro viena no iepriekš minēto vadlīniju izstrādātājām L. Stafecka. Vienlaikus viņa norāda, ka saskaņā ar Pašvaldību likuma 58. pantu padomju izveidošanas nosacījumi iedzīvotājiem ir pārlieku sarežģīti, ņemot vērā, ka padomēm likums neparedz saistošu lēmumu tiesības nevienā jautājumā. Pētniece arī secina, ka padomju darbību nereti nodrošina daži aktīvi cilvēki. Ja tādu nav, lielu atsaucību iedzīvotāju padomēm nevar sagaidīt. Savukārt tur, kur šādi cilvēki ir, padomes var darboties salīdzinoši efektīvi, kaut arī tās izveidotas saskaņā ar konkrēto likuma pantu. 

Lai teritoriālās iedzīvotāju padomes spētu veiksmīgi darboties, sasniedzot likumā paredzēto mērķi, “Providus” rosina pašvaldībām ņemt vērā šādus apsvērumus:

• Kandidātu uzrunāšana. Iedzīvotāji ne vienmēr paši ir gatavi izrādīt iniciatīvu kandidēšanai darbam iedzīvotāju padomē, tādēļ var nākties laikus uzrunāt aktīvākos vietējo teritoriju kopienu līderus, īpašu uzmanību pievēršot tam, lai kandidāti pēc iespējas pārstāvētu gan dažādas teritorijas, gan atšķirīgas vecuma grupas.
• Plaša informēšana par iedzīvotāju padomju izveidošanu un to darbības mērķi. Iedzīvotāju padomju jēga un iespējamā loma, ietekme vietējās kopienas interešu aizstāvēšanā iedzīvotājiem līdz šim ir maz zināma. Tādēļ ikvienas pašvaldības pienākums būs sniegt iespējami detalizētu skaidrojumu par to, ko nozīmē iedzīvotāju padomju darbs, kā vietējie iedzīvotāji to var izmantot savu interešu aizstāvēšanā un kādas būs padomes pilnvaras.
• Iespējas detalizēt prasības balsotājiem. Likums nosaka galvenos ierobežojumus padomju vēlēšanu tiesībām, bet pašvaldība, izdodot iedzīvotāju padomju nolikumu, var noteikt arī citas kvalificējošas prasības, piemēram, personai, lai tā varētu piedalīties iedzīvotāju padomes vēlēšanās, ir jābūt deklarētai attiecīgajā pašvaldībā, vai iedzīvotāju padomi var vēlēt arī personas, kurām attiecīgajā teritorijā pieder īpašums. Vienlaikus pašvaldības aicinātas izvērtēt papildu ierobežojumus, jo tādējādi pašvaldībai ievērojami palielināsies administratīvais slogs vēlēšanu nodrošināšanā, – papildu jau likumā noteiktajām prasībām, reģistros būs jāpārliecinās arī par šiem kritērijiem.

Interpretē dažādi

Likuma 58. panta pirmā daļa noteic: “Lai nodrošinātu vietējo kopienu iedzīvotāju interešu pārstāvību un pašvaldības teritorijas attīstību, veicinot iedzīvotāju savstarpējo sadarbību un saskaņotu rīcību kopējam labumam, pašvaldībā var izveidot konsultatīvas pašvaldības institūcijas – iedzīvotāju padomes.” Tātad likums, burtiski vērtējot tajā ietverto formulējumu “var izveidot”, ļauj pieņemt, ka šo padomju izveide ir pašvaldību brīva izvēle.

Šādai likuma normas interpretācijai ir iebildis Valsts prezidents Egils Levits, 2022. gada 3. novembra paziņojumā norādot, ka minētais formulējums pēc būtības ne vien piešķir vietvarām tiesības, bet arī uzliek pienākumu izveidot šādas konsultatīvās padomes. “Uz to norāda Pašvaldību likuma mērķis un sistēma, it īpaši atsevišķos likuma pantos ietvertais detalizētais regulējums par iedzīvotāju padomēm, tāpēc nav iedomājams, ka kādā pašvaldībā varētu neveidot iedzīvotāju padomes vai mēģināt to darbības mērķus sasniegt ar citiem rīkiem vai līdzekļiem. Iedzīvotāju padomju izveidošana ir obligāts pašvaldību pienākums, lai nodrošinātu pienācīgu pārvaldību un sekmētu vietējo kopienu demokrātisko līdzdalību,” paziņojumā uzsver E. Levits.

Savukārt Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas pozīcija, ņemot vērā likuma izstrādē pausto likumdevēju viedokli par labu brīvprātīgai pašvaldību izvēlei, ir pretēja E. Levita paustajam redzējumam, proti, pašvaldībām iedzīvotāju padomju izveidē ir izvēles brīvība, skaidro ministrijas Pašvaldību departamenta direktora vietniece, Pašvaldību darbības tiesiskā nodrošinājuma nodaļas vadītāja Marta Bergmane.

“Aicinu visas pašvaldības, arī valstspilsētas, sekmēt iedzīvotāju padomju izveidošanu, ņemot vērā, ka likums piešķir pašvaldībām plašu rīcības brīvību iedzīvotāju padomju veidošanā. Piemēram, valstspilsētas varētu veidot atsevišķas iedzīvotāju padomes savu apkaimju vai pilsētu daļu kopienu institucionalizētai pārstāvībai. Iedzīvotāju padomju efektīvai īstenošanai, lai tās kļūtu par reālu instrumentu vietējo kopienu iedzīvotāju interešu pārstāvībai, būs nepieciešams pašvaldību atbalsts, tostarp padomes darbības finansiālais un materiālais nodrošinājums,” paziņojumā mudina E. Levits.