Likums, kas paver ceļu ekonomikas sildīšanai (I)

Jaunais likums ļaus valstij un pašvaldībām efektīvāk piesaistīt privātās investīcijas infrastruktūras objektu izveidei un citiem projektiem. Tas īpaši svarīgi ir pašlaik, kad valstij trūkst finanšu resursu lielu projektu īstenošanai

Publiskās un privātās partnerības likums stāsies spēkā 1. oktobrī.

Kā tapa likumprojekts

Kā norāda likuma izstrādāšanas darba grupas loceklis un šā svarīgā normatīvā dokumenta galvenais veidotājs jurists Viktors Šadinovs, PPP likuma izstrāde ilga divus gadus: „Zināms, 2006. gadā Ekonomikas ministrija (EM) sāka izstrādāt jaunu likumprojektu „Par koncesijām” un tas tika pieņemts pirmajā lasījumā Saeimā. Bet Tautsaimniecības komisija, kura vadīja šā likuma izskatīšanu, uzskatīja, ka būtu jāizstrādā viens likums publiskajai un privātajai partnerībai (PPP). EM veica zināmu manipulāciju – jau esošā likumprojekta pirmos trīs pantus pārveidoja saistībā ar PPP un aizlaida tālāk uz otro lasījumu. Deputāti tam nepiekrita, jo likumā vēlējās redzēt ne tikai līgumisko PPP, bet arī otru – institucionālo modeli. Tā tika izveidota nākamā darba grupa, kurā darbu sāku arī es. Jāteic gan, ka privātā „spārna” viedokļa mums pietrūka darba sākotnējā posmā. Vērtīgus ierosinājumus, ko arī ņēmām vērā, jau pašā beigu posmā, kad projektu jau virzījām valdībā, mums iesniedza Latvijas Tirdzniecības un rūpniecības kamera, un tomēr ir viens vēlējums – uzņēmēju sabiedriskajām organizācijām būt aktīvākām normatīvo aktu izstrādes agrīnākā stadijā, jo tad priekšlikumus ir vieglāk izvērtēt, definēt un iekļaut dokumenta projektā, un tad rezultāts būtu vēl labāks. Nākotnē mēs redzam šo jautājumu tādu – pēc gadiem trim vai – ilgākais - pieciem mums ir jāizstrādā viens likums gan publiskajiem iepirkumiem, gan PPP, lai tas regulētu visu plašo jautājumu loku. Jo faktiski publiskie iepirkumi arī ir PPP daļa, tikai pašlaik tā ir diezgan mākslīgi nošķirta.”

Ko īsti nozīmē PPP

„Sākotnēji tika izstrādāta definīcija, kas ir PPP,” stāsta V. Šadinovs. „Taču definīcija ir diezgan bīstama lieta: tā ir noslēgta, un, ja kaut kas paliek ārpus tās, tad skaidrojums būtībā nav pilnīgs. PPP definīcija nav formulēta arī citviet Eiropā, un tādēļ likumā nolēmām nosaukt tikai PPP pazīmes, kas ir pilnīgāks skaidrojums.”

Un tātad - PPP ir sadarbība starp publisko un privāto sektoru, kuru vienlaikus raksturo šādas pazīmes:

1) sadarbība notiek starp vienu vai vairākiem publiskiem partneriem un vienu vai vairākiem PPP procedūrā iesaistītajiem privātajiem partneriem;

2) sadarbība notiek, lai nodrošinātu sabiedrības vajadzības būvdarbu veikšanā vai pakalpojumu sniegšanā;

3) tā ir ilgtermiņa sadarbība, kas ilgst līdz 30 gadiem, bet šajā likumā paredzētajos gadījumos arī ilgāk;

4) publiskais un privātais partneris apvieno un izmanto tiem pieejamos resursus (piemēram, īpašumu, finanšu līdzekļus, zināšanas un pieredzi);

5) atbildība un riski tiek dalīti starp publisko partneri un privāto partneri.

PPP veidi (modeļi)

Izšķir divus PPP veidus:

1) līgumiskā PPP;

2) institucionālā PPP.

Līgumiskās PPP ietvaros sadarbība starp publisko un privāto sektoru notiek, publiskajam partnerim un privātajam partnerim slēdzot un izpildot

• partnerības iepirkuma līgumu;
• koncesijas līgumu.

Kā norāda V. Šadinovs, Latvijā bija pieredze līgumiskās partnerības modeļa veidošanā (Latvijā ir reģistrēti 36 nelieli koncesijas līgumi, kuriem uz biznesa vidi nav būtiskas ietekmes), bet otrais sadarbības modelis – institucionālā PPP – bija faktiski nezināms, un tā regulējuma iestrāde likumā prasīja ļoti daudz darba. Situāciju apgrūtināja arī tas, ka šajā laukā nebija nevienas vadlīnijas no Eiropas Komisijas puses, kas apliecinātu - darba grupa domā un strādā pareizā virzienā. Taču īstajā laikā klajā nāca Eiropas Komisijas skaidrojums, kā Kopienas tiesību aktus attiecībā uz publisko iepirkumu koncesijām piemērot institucionalizētai PPP. „Tas bija labs pamats, kā šo sadaļu veidot Latvijā.”

"Otrais sadarbības modelis – institucionālā PPP – bija faktiski nezināms."

Institucionālās PPP ietvaros sadarbība starp publisko un privāto sektoru notiek, PPP likumā noteiktajā kārtībā kopīgi izveidojot kopsabiedrību, ar kuru kā ar privāto partneri publiskais partneris slēdz partnerības iepirkuma līgumu vai koncesijas līgumu.

Kopsabiedrība ir kapitālsabiedrība, ko izveido publiskais partneris un PPP procedūras rezultātā noteiktais pretendents, kurš kļūst par kopsabiedrības privāto dalībnieku. „Šis izvēlētais privātais dalībnieks ir tas, kurš faktiski projektu vada,” komentē V. Šadinovs. „Tomēr ir stingri jāizvērtē, kad šo modeli izvēlēties. Viens otrs, it sevišķi pašvaldībās, varbūt nodomās – nu tikai mēs sāksim dibināt kopsabiedrības un uzreiz darbosimies. Uzreiz jābrīdina – tik vienkārši nebūs!”

PPP līgumu veidi

Izšķir divus PPP līgumu veidus:

1) partnerības iepirkuma līgums;

2) koncesijas līgums.

Partnerības iepirkuma līgums ir līgums, kas noslēgts starp publisko partneri un privāto partneri uz laiku, kas ir ilgāks par pieciem gadiem (līdz 30 gadiem, bet PPP likumā paredzētajos gadījumos arī ilgāk), un tas var būt

• publisko būvdarbu līgums (ja tas paredz arī uzceltās būves apsaimniekošanu);
• publisko pakalpojumu līgums (ja tas paredz arī būvdarbus, kas ir šā līguma priekšmeta nebūtiska daļa).

Koncesijas līgums ir būvdarbu koncesijas līgums vai pakalpojumu koncesijas līgums, kas noslēgts starp publisko partneri un privāto partneri uz laiku līdz 30 gadiem, bet PPP likumā paredzētajos gadījumos arī ilgāk.

Publiskais partneris un privātais partneris

Kā publiskais partneris var būt viens vai vairāki šādi subjekti:

1) valsts;

2) pašvaldība vai cita atvasināta publiska persona (piemēram, augstskolas – V.Š.);

3) publiskā institūcija vai publiskās institūcijas uzņēmums likuma ”Par iepirkumu sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju vajadzībām” izpratnē;

4) valsts vai pašvaldības kapitālsabiedrība.

„Līdz ar to visus nepieciešamos lēmumus pieņem tieši šī publiskā partnera attiecīgās kompetentās institūcijas, nevis Ministru kabinets,” skaidro V. Šadinovs. „Tā ir ļoti laba prakse ne tikai PPP, bet arī citos jautājumos, mēs redzam, ka faktiski projektu virza kāda valsts kapitālsabiedrība, bet lēmumu pieņem Ministru kabinets, un līdz ar to visa atbildība galu galā paliek valdībai. Ja kaut kas iziet greizi, tad aizbildināšanās ir šāda: mēs taču neko, mēs tikai izpildījām Ministru kabineta doto uzdevumu! Bet īstenībā projekta sācējs un virzītājs taču bija kapitālsabiedrība, pašvaldība.”

Privātais partneris ir subjekts, ar kuru publiskais partneris ir noslēdzis publiskās un privātās partnerības līgumu, un tas var būt:

1) persona vai personu apvienība, kura piedalījās partnerības iepirkuma procedūrā vai koncesijas procedūrā un kļuva par uzvarētāju (pretendents);

2) pretendenta izveidota mērķsabiedrība līgumiskās partnerības gadījumā;

3) kopsabiedrība institucionālās partnerības gadījumā.

PPP likuma struktūra un PPP tiesiskais regulējums

PPP likumu veido 4 sadaļas:

A sadaļa. Vispārīgie noteikumi.

C sadaļa. Publiskās un privātās partnerības līgumi, mērķsabiedrības, informācijas apmaiņas līgums, darbības ar publiskā partnera resursiem un finansētāja iejaukšanās tiesības.

„Vēlos uzsvērt, ka PPP likumā ir definēti it kā divi mērķi. Viens, protams, ir veicināt PPP, bet otrs – sekmēt noslēgtās PPP līgumsaistību izpildi līdz līguma darbības termiņa beigām, veicot PPP līgumā paredzēto būvdarbu un pakalpojumu nepārtrauktību,” komentē V. Šadinovs. „Mērķis ir projektu novest līdz galam, un līdz ar to neveiksmes gadījumā finansētājs piedāvā citu partneri, kas atbilst tiem pašiem nosacījumiem, kas bija izvirzīti sākotnēji, protams, ņemot vērā projekta izpildes stadiju un to normatīvo bāzi, kas attiecas uz šo brīdi.”

"Visus nepieciešamos lēmumus pieņem tieši šī publiskā partnera attiecīgās kompetentās institūcijas, nevis Ministru kabinets."

D sadaļa. Institucionālā partnerība.

„Īstenībā iznāk tā, ka it kā kopā „strādā” divi likumi. Ja mēs runājam par partnerības iepirkuma līgumiem, tad attiecībā uz procedūru, kā mēs nonākam pie publiskā partnera, ir jāievēro partnerības līguma iepirkuma normas, un to nosaka Publisko iepirkumu likums, savukārt to, kā uzsākt procesu, kā slēgt līgumu, kā to grozīt, nosaka PPP likums,” sīkāk skaidro V. Šadinovs. „Koncesijas līgumiem un institucionālajai partnerībai piemēro PPP likuma normas, bet kopsabiedrības dibināšanai, darbībai un darbības izbeigšanai piemēro Komerclikuma normas. Tomēr PPP likumā ir noteiktas vairākas speciālas normas, kuras ir jāievēro. Piemēram, ja PPP projektā tiek mainīts privātais dalībnieks, tad jābūt normām, kā to juridiski korekti izdarīt. Tāpat, lai publiskajam partnerim vai kopsabiedrībām nebūtu jāiegulda liels kapitāls, PPP likumā ir noteikts, ka katram publiskajam partnerim kopsabiedrībā, neatkarīgi no ieguldītā kapitāla, ir viena vieta valdē un viena padomē. Lai viņš var saņemt nepieciešamo informāciju un kontrolēt procesu, tā teikt, no iekšienes. Ja vairāki publiskie partneri slēdz vienu PPP līgumu ar privāto partneri, Valsts pārvaldes iekārtas likuma normas par sadarbību valsts pārvaldē piemēro tiktāl, ciktāl PPP likums nenosaka citādāk.”

PPP uzraudzība

V. Šadinovs: „Gluži jauna ir PPP uzraudzība, ko paredz likums. Līdz šim Publisko iepirkumu likumā visa uzmanība bija pievērsta tam, kā nonākt līdz līguma noslēgšanai, un tālākais palika attiecīgās ministrijas vai pašvaldības ziņā; ja bija pārkāpumi, ar tiem nodarbojās KNAB vai citas tiesībsargājošās iestādes.”

Saskaņā ar jauno likumu PPP procesu uzraudzīs trīs institūcijas:

• Finanšu ministrija;
• Iepirkumu uzraudzības birojs;
• uzraudzības institūcija.

Finanšu ministrija

1) izvērtē un sniedz atzinumu par finanšu un ekonomiskajos aprēķinos minēto nosacījumu paredzamo ietekmi uz valsts budžeta ilgtermiņa saistību apjomu un valsts parādu;

2) norāda PPP aktīvu uzskaites noteikumus, lai PPP līgums neradītu nevēlamu ietekmi uz valsts budžeta ilgtermiņa saistību apjomu un valsts parādu.

Iepirkumu uzraudzības birojs

1) uzrauga partnerības iepirkuma procedūras Publisko iepirkumu likumā un likumā „Par iepirkumu sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju vajadzībām” noteiktajā kārtībā;

2) izskata iesniegumus par koncesijas procedūru pārkāpumiem.

Uzraudzības institūcija

1) izvērtē un sniedz atzinumus par finanšu un ekonomiskajos aprēķinos iekļautajiem pieņēmumiem;

2) izvērtē un sniedz atzinumus par risku sadali starp publisko partneri un privāto partneri;

3) izvērtē PPP aktīvu uzskaites nosacījumus - vai tie atbilst Finanšu ministrijas noteikumiem;

4) izvērtē PPP līguma izpildes pārskatus un sagatavo atzinumus par veikto būvdarbu vai sniegto pakalpojumu atbilstību attiecīgajam līgumam;

5) reizi gadā iesniedz Ministru kabinetam pārskatu par noslēgtajiem publiskās un privātās partnerības līgumiem;

6) darbojas kā kompetences centrs.

"Gluži jauna ir PPP uzraudzība, ko paredz likums."

Uzraudzības institūciju nosaka Ministru kabinets. „Valdība vēl nav pieņēmusi lēmumu, kura būs šī uzraudzības iestāde, un tādēļ likumā ir šāds nosaukums. Taču ir skaidrs, ka šis pienākums tiks uzticēts kādai no jau esošajām iestādēm, un līdz šim ir minēti vairāki pretendenti – Privatizācijas aģentūra, Hipotēku un zemes banka, Valsts kase, arī Iepirkumu un uzraudzības birojs. Manuprāt, reālākie kandidāti ir pirmās divas institūcijas, bet laiks rādīs, kam tiks dota priekšroka,” skaidro V. Šadinovs.

PPP modeļa izvēle

PPP līguma izpildei var veidot kopsabiedrību, ja publiskais partneris

1) vēlas veikt pastiprinātu PPP līguma izpildes kontroli;

2) vēlas piedalīties kapitālsabiedrības pārvaldē;

3) atbilst šādiem noteikumiem:

• komercdarbību, ko veiks kopsabiedrība saskaņā ar PPP līgumu, atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likumam var veikt arī publiskais partneris (88. pants);
• kopsabiedrība veiks kādu publiskajam partnerim normatīvajos aktos noteiktu vai Valsts pārvaldes iekārtas likumā noteiktajā kārtībā deleģētu pārvaldes uzdevumu, ja tas atbilst deleģēšanas noteikumiem.

Publiskais partneris, kurš vēlas PPP līguma izpildei izveidot kopsabiedrību, to norāda lēmumā par publiskās un privātās procedūras uzsākšanu.

PPP procedūras uzsākšana

PPP procedūras uzsākšana ietver šādas darbības:

Kā norāda V. Šadinovs, PPP likums ir ļoti ietilpīgs, tas ietver vairāk nekā 300 pantu, un šādā īsā prezentācijā to, protams, nevar aplūkot visā pilnībā. „Taču šis likums patiešām regulē visus šīs sarežģītās sadarbības dalībniekus, un jādomā, ka tas būs pietiekami labvēlīgs arī privātajiem partneriem.”

Turpmāk vēl.