NORISES
>
Notikumi, problēmas, aktuālas tēmas
TĒMAS
Deivids Bokhorsts (David Bokhorst)
pētnieks Eiropas Universitātes Institūtā
Džonatans Zeitlins (Jonathan Zeitlin)
emeritētais profesors Amsterdamas Universitātē un rezidējošais pētnieks Eiropas Universitātes Institūtā
Edgars Eihmanis
pētnieks un lektors Tartu Universitātē
03. aprīlī, 2024
Lasīšanai: 26 minūtes
RUBRIKA: Problēma
TĒMA: Eiropas Savienība
11
11

Atveseļošanas fonda ieviešanas pieredze: rezultātos balstītas pieejas problemātika starpvalstu salīdzinājumā

FOTO: Freepik.

Ieviešot Atveseļošanas un noturības mehānismu (ANM), Eiropas Savienības vēsturē pirmo reizi tika izveidots rezultātos balstīts finansējuma modelis, turklāt gaidāms, ka tas arvien vairāk varētu tikt pārņemts arī citos ES finansēšanas instrumentos. Savā ziņā tādējādi veidojas jauna ES finansējuma piešķiršanas un pārvaldības sistēma, kurā Eiropas institūcijas var iejaukties dalībvalstu reformu procesos daudz vairāk, nekā tas līdz šim bijis iespējams. Balstoties pētījumā, kas izstrādāts vairākus gadus, cita starpā veicot aptuveni 60 dziļo interviju ar amatpersonām vairāk nekā astoņu dalībvalstu valdībās un Eiropas Komisijā, tā autori identificē ANM instrumenta būtiskākās priekšrocības un trūkumus, kā arī pārstāv viedokli, ka vēlme pēc kontroles –, ko pārstāv kreditoru valstis un noteiktas frakcijas Eiropas Komisijā, – var samazināt ANM fondu izmantošanas efektivitāti, tādēļ ir nepieciešams atrast jaunu balansu starp disciplīnu un elastību.

īsumā
  • ANM ir ieviesis jaunu ES fondu pārvaldības modeli, kas izstrādāts, pamatojoties uz rezultātos balstīta finansējuma principu. Mērķis: nodrošināt, lai dalībvalstis veiktu reformas pensiju sistēmās, darbaspēka tirgū, sociālās aizsardzības sistēmās u. tml., lai ilgtermiņā risinātu ar klimata pārmaiņām, sabiedrības novecošanos un digitalizāciju saistītās ekonomiskās un sociālās problēmas.
  • ANM nodrošina būtiskus pozitīvus impulsus. Atšķirībā no priekšteča – Eiropas Semestra – tas ir būtiski palielinājis dalībvalstu fokusu uz kritiski nepieciešamo un politiski sarežģīti īstenojamo reformu veikšanu. Projektu plānos ir detalizēti noteikts, kas ir jāsasniedz, kam tas jāizdara un kādā laika periodā. Noslēgtie līgumi un saistības tur politiķus pie vārda.
  • Tomēr jaunā rezultātos balstītā metode ir padarījusi ANM pārvaldību neelastīgu un birokratizējusi kontroles procesu. Tas nozīmē arī to, ka Eiropas institūcijas (Komisija, Padome, Palāta) var iejaukties dalībvalstu reformu procesos daudz vairāk, nekā tas līdz šim bijis iespējams.
  • Kritiķi pieļauj, ka ANM birokratizācijas līmenis attur mazākus uzņēmumus un NVO no pieteikšanās finansējumam. Jaunā pieeja rada pretēju motivāciju projektos izvirzīt mērķus, cik vien zemu iespējams, jo lielāks vēriens un ambīcijas palielina risku, ka mērķi netiks sasniegti un paredzētā nauda netiks atmaksāta.
  • Balstoties uz sava pētījuma rezultātiem, rekomendējam, ka ietekmīgajām kreditētājvalstīm ir jāmaina striktā nostāja (t. i., Eiropas nauda tikai apmaiņā pret nacionālajām reformām) un jāvairo elastīgums projektu ieviešanā un ANM pārvaldē.

UZZIŅAI

Publikācijas autori pēdējos pāris gados ir veikuši visaptverošu pētījumu vairāk nekā astoņās ES dalībvalstīs par to, kā Atveseļošanas un noturības mehānisms (ANM) – un specifiski tajā pielietotā “rezultātos balstītā” pārvaldības pieeja – praktiski darbojas un kādi ir to trūkumi.

Pētījuma galvenā auditorija ir politikas veidotāji Eiropas Komisijā un dalībvalstīs, kuru lēmumi tieši ietekmē to, kā ANM pārvaldības metode tiek optimizēta tā darbošanās laikā (līdz 2026. gadam), kā arī to, vai un kā līdzīga pārvaldība var tikt pielietota citos ES finanšu instrumentos.

Piemēram, šobrīd Briselē norisinās aktīvas debates, vai un kā “rezultātos balstīto” pieeju varētu integrēt arī Kohēzijas fondos.

Publikācija ir balstīta politikas veidošanas pētījumos, kas publicēti 2023. gadā:

Jauni nosacījumi finansējuma saņemšanai

2020. gadā izveidotais Eiropas Savienības Atveseļošanas un noturības mehānisms (Recovery and Resilience Facility) bija būtisks izrāviens, kas simbolizēja Eiropas solidaritāti. Vairāk nekā 700 miljardu eiro finansējuma programma grantu un aizņēmumu veidā tika izstrādāta, lai palīdzētu Eiropas ekonomikai atkopties no Covid-19 pandēmijas krīzes.

Debates par to, kādiem jābūt ANM finansējuma nosacījumiem, jau no sākuma iezīmēja dalījumu starp valstīm, kas tradicionāli ir Eiropas fondu finansētājas (piemēram, Nīderlande), un valstīm, kas ir līdzekļu saņēmējas (vairums Dienvideiropas un Austrumeiropas valstu).

Nīderlande ir uzturējusi pozīciju, ka Eiropas naudas maksājumi jāveic strikti tikai apmaiņā pret reformām. Tikmēr lielākā daļa Austrumeiropas valstu, tai skaitā Latvija, pret šādiem reformu nosacījumiem un pieprasījumiem ir izturējušās kritiski.

Līdz ar ANM – pirmo reizi Eiropas vēsturē – attiecīgā pozīcija ieviesta pilnā apmērā.

Kad ANM tika ieviests, tā dēvētā “taupības” koalīcija solīja, ka striktie ANM finansējuma nosacījumi ļaus nodrošināt, ka dalībvalstis veiks nepieciešamās reformas pensiju sistēmās, darbaspēka tirgū un sociālās aizsardzības sistēmās. Tādējādi tās būtu labāk sagatavotas un spētu parūpēties par sevi nākamajās krīzēs.

Ideja par to, ka Eiropas finansējumu varētu maksāt tikai apmaiņā pret konkrētām reformām, gadiem ir bijusi populāra tādās uz “taupības” politiku orientētās valstīs kā Nīderlande un Vācija. Ievērojot “uz rezultātiem balstīta finansējuma” (results-based financing) principu, ANM minēto ideju ir ieviesis praksē gan attiecībā uz ANM instrumenta reformu sadaļu, gan ANM investīcijām.

Jaunā pārvaldības forma nozīmē arī to, ka Eiropas institūcijas (Komisija, Padome, Palāta) var iejaukties dalībvalstu reformu procesos daudz vairāk, nekā tas līdz šim bijis iespējams. Gaidāms, ka ANM pārvaldības modelis atstās būtisku iespaidu uz Eiropas integrācijas procesiem nākotnē.

Kā darbojas rezultātos balstīta finansējuma modelis

Rezultātos balstīta finansējuma modelis darbojas šādi: lai saņemtu ANM naudu, dalībvalstis iesniedz detalizētus ANM plānus, savienojot investīcijas ar reformām. Praktiski šie plāni nozīmē konkrētus “atskaites punktus” (milestones) un “mērķus” (targets), kas ir savienoti detalizētā ieviešanas grafikā.

Divas reizes gadā dalībvalstis var pieteikties jauniem grantiem vai aizdevumiem, tomēr tikai gadījumā, ja tās demonstrē, ka attiecīgajā periodā sasniegušas visus plānā noteiktos atskaites punktus un mērķus. Tad Eiropas Komisija dalībvalstīm pārskaita izmaksas, kas iepriekš ir iekļautas plānu budžetos, savukārt neparedzētās izmaksas dalībvalstīm jāsedz pašām. Ja Kohēzijas fondu gadījumā finansējums tiek pārskaitīts, balstoties konkrētu projektu faktiskajās izmaksās (uz rēķinu pamata), ANM gadījumā Eiropas Komisija ņem vērā tikai rezultātus (t. i., atskaites punktus un mērķus).

Jānorāda, ka rezultāti šajā gadījumā nozīmē sasniegto, nevis to, kas ir plānots un vēl tikai tiek sasniegts. Piemēram, par atskaites punktu var tikt uzskatīts pilnībā ieviests likums pēc tam, kad to ir pieņēmis parlaments. Turklāt katras dalībvalsts vienošanās ar Eiropas Savienību ir saistoša arī tās nacionālajam parlamentam, sociālajiem partneriem, pašvaldībām un citām reģionālajām autoritātēm.

Tāpat ANM principi noteic, ka mērķim jābūt konkrēti izmērāmam. Piemēram, Itālija ir paredzējusi Eiropas naudu 750 000 ierēdņu apmācībai, iepriekš nosakot mērķi, ka vismaz 80 procenti no minētajiem ierēdņiem būs pabeiguši apmācības noteiktajā laikā. Visas dalībvalstis kopumā ir ieplānojušas ap 2 400 detalizētu reformu, kas jāievieš saskaņā ar “rezultātos balstīto” pieeju. Tas nozīmē, ka noteiktām ES institūcijām ir daudz nozīmīgāka loma nacionālajā demokrātiskajā procesā. 

ANM finansēšanas modelis atbalsojas arī citos ES finansēšanas instrumentos. Nesen pieņemtais Eiropas Sociālais klimata fonds veidots “rezultātos balstītajā” pieejā. Saskaņā ar priekšlikumiem jaunajiem ES budžeta noteikumiem dalībvalstīm, kas vēlas pagarināt periodu, kurā tiek samazināts valsts parāds, jāizveido reformu un investīciju plāni ar noteiktiem atskaites punktiem un mērķiem. Līdzīgi principi tiek apsvērti arī saistībā ar struktūrfondu administrāciju.

Politikas veidotāju aprindās Briselē ir vērojams, kā veidojas jauns ES integrācijas modelis, kam ANM ir kā melnraksts.

Rezultātos balstīta finansējuma modeļa trūkumi

Pieeja, kurā Eiropas finansējums tiek maksāts nevis, balstoties faktiskajās projekta izmaksās, bet rezultātos, balstīta idejā, ka tādējādi iespējams uzlabot projektu vadību un ieviešanu.

Saskaņā ar minēto pieeju tika iecerēts, ka ANM naudas apgūšana kļūtu efektīvāka un produktīvāka salīdzinājumā ar ES tradicionālajiem finanšu instrumentiem (t. i., Kohēzijas fondiem), kuru ieviešanā vairumā dalībvalstu raksturīgas gan kavēšanās, gan fondu apgūšanas (t. s. absorbēšanas) problēmas. Turpretī kritiskiem vērotājiem jau sākumā bija skaidrs, ka no līdzīgām problēmām nebūs pasargāts arī rezultātos balstītais ANM instruments.

Politikas veidotāju aprindās Briselē valda vienprātība, ka dažādās nozarēs, tostarp saistībā ar klimata pārmaiņām, nepieciešamas investīcijas lielā apjomā. Taču ir ārkārtīgi sarežģīti nodrošināt, ka nauda tiktu novirzīta akūtajām problēmām un tērēta pēc labas pārvaldības principiem. Liela daļa ANM finansējuma tiek novirzīts dalībvalstīm ar salīdzinoši zemu administratīvo kapacitāti, tomēr tieši konkrētajām valstīm jāapgūst vairāki miljardi Eiropas naudas, turklāt tas jāizdara sešu gadu laikā atbilstoši visiem ANM instrumenta nosacījumiem (cita starpā nodrošinot, ka netiek veikts kaitējums videi) un saskaņā ar kontrolējošajām institūcijām. Ja tas netiek izdarīts līdz 2026. gadam, ANM instruments tiek slēgts un nauda paliek neizmantota.

Reformu pieņemšanai ir vajadzīgs laiks, ilgtermiņa plānošana un pacietība. Pat tik administratīvi spējīgai valstij kā Nīderlandei bija nepieciešami desmit gadu, lai īstenotu cietumu reformu. Tāpēc politikas veidošanas eksperti izteica bažas, ka dalībvalstīm varētu neizdoties īstenot visus ANM plānos iekļautos atskaites punktus un mērķus saskaņā ar sarežģītajiem nosacījumiem un noteiktajā laikā un ka ANM eksperimenta neveiksme faktiski izbeigtu finansiālo solidaritāti starp dalībvalstīm.

Galu galā demokrātiskais process ir neparedzams, un to ir grūti pakļaut strikti noteiktam līgumam, balstoties iepriekš izstrādātajos pieņēmumos un izmaksu aplēsēs.

Pamatu skepsei rada arī līdzšinējā pieredze ar “rezultātos balstītu finansējumu” gan Eiropā, gan ārpus tās. Piemēram, Pasaules Bankas novērojumi liecina, ka pirms projektu īstenošanas fiksētie pieņēmumi par atskaites punktiem, mērķiem un laika grafikiem reti piepildās praksē, jo politiski jūtīgas reformas un kompleksi investīciju projekti ietver ne tikai kalkulējamus riskus, bet arī nenoteiktību (uncertainty), ko pēc definīcijas aprēķināt nav iespējams.

Tā vietā, lai orientētos uz rezultātu sasniegšanu pēc būtības, “rezultātos balstīta finansējuma” pieejai ir tieksme novirzīt fokusu īstenošanai uz papīra (proti, “ievelkot ķeksīšus” Excel tabulās). Attiecīgā pieeja rada pretēju motivāciju projektos izvirzīt mērķus, cik vien zemu iespējams, jo lielāks vēriens un ambīcijas palielina risku, ka mērķi netiks sasniegti un paredzētā nauda netiks (vismaz pilnībā) atmaksāta.

Tādēļ inovatīvos investīciju projektos visā pasaulē ir pieņemts strādāt ar t. s. “atvērto kontraktu” pieeju, kas ļauj pielāgot plānus jaunai informācijai un apsvērumiem, kuri radušies projekta īstenošanā (skatīt literatūras pārskatu mūsu pētījumā: Zeitlin et al. 2023).

Savukārt ANM gadījumā rezultāti ir definēti iepriekš. Izmaiņas un pielāgojumi ieviešanas fāzē ir iespējami, tomēr tie ir strikti ierobežoti. Dalībvalstis var iesniegt labojumus, ja projekta izpildi kavē “objektīvi šķēršļi”. Tāpat plānu var rediģēt, izmantojot RePowerEU instrumentu, kas paredzēts, lai samazinātu atkarību no Krievijas resursiem. Tikai pēdējos mēnešos, reaģējot uz kritiku gan no dalībvalstīm, gan politikas ekspertiem, ANM plānos ir pieļauta redakcija, pamatojoties uz to, ka noteiktas dalībvalstis nākušas klajā ar “labākiem risinājumiem” konkrēto mērķu sasniegšanai.

Dalībvalstu pieeja un ANM plānu vēriens būtiski atšķiras

Nacionālo ANM plānu vēriens un ietekme uz politikas veidošanas procesiem starp dalībvalstīm ievērojami atšķiras. Ziemeļeiropas dalībvalstis, piemēram, Vācija un Nīderlande, iesniegušas vien pāris ambiciozu projektu, īpaši nemēģinot izmantot visas finansējuma iespējas. Nīderlandē jau agrīnā ANM stadijā tika nolemts ANM naudu novirzīt projektiem, kuriem iepriekš tika piešķirts valsts finansējums, tāpēc ANM pievienotā vērtība ir ārkārtīgi zema.

Analizējot Vācijas plānu, kļūst skaidrs, ka valsts ANM reformu noteikumus nopietni neuztver. Izmantojot Eiropas Semestra procedūras, ES ilgstoši uzstājusi uz pensiju reformu, kas risinātu novecošanas strauji augošās izmaksas. Taču savā ANM plānā Vācijas valdības ambīcijas ir izplūdušas. Gan Vācijā, gan Nīderlandē ANM ietekme uz politikas veidošanas procesu nav skaidri saskatāma. Vairākas Ziemeļvalstis pat nav iesniegušas Komisijai maksājuma pieprasījumus.

Pretēja aina vērojama Dienvideiropā un Austrumeiropā. Tādās valstīs kā Portugāle, Spānija, Horvātija, Itālija un Slovākija ANM instruments ir būtiski ietekmējis politikas veidošanas procesus, un politikas veidotāju vidū jūtams entuziasms par ANM ieguvumiem.

Līdztekus papildu finanšu resursiem ANM instruments un tā procedūras kalpojis par impulsu darīt lietas citādi.

ANM projektu plānos ir detalizēti precizēts, kas ir jāsasniedz, kam tas ir jāizdara un kādā laika periodā. Tas rada caurskatāmību. Politiķi vairs nevar tikai solīt, jo noslēgtie līgumi un saistības viņus tur pie vārda. Ja naudas pārskaitīšana notiek tikai tad, kad sasniegti visi atskaites punkti un mērķi, uz valsts pārvaldi visos līmeņos tiek radīts milzīgs spiediens, lai projekti tiktu īstenoti ātri un tā, kā noteikts plānā. Tā kā pastāv nacionālais ANM plāns ar precīzi noteiktu grafiku, visas iesaistītās puses zina, kas tām jāpaveic.

Tas ir īpaši noderīgi dalībvalstīm, kuru nacionālie plāni ir relatīvi lieli (procentuāli no IKP). Šāda sistēma tām ļauj sasniegt izvirzītos atskaites punktus un mērķus un ik pa sešiem mēnešiem pieteikties nākamajam finansējuma pārskaitījumam. Neviens nevēlas uzņemties atbildību par kavējumiem, kad valsts riskē zaudēt vairākus miljonus.

Investīciju finansējums ir sasaistīts ar reformām, tādēļ iespējams iniciēt arī lielākas strukturālās pārmaiņas.

Piemēram, reformas tiesu sistēmā var tikt sasaistītas ar investīcijām tiesu sistēmas digitalizācijā vai darbaspēka tirgus reformas ar investīcijām bezdarbnieku apmācībā, savukārt investīcijas bērnudārzos ar reformām, kas garantē vietu bērnudārzos no trīs gadu vecuma. Turpretī ciešā uzraudzība no Eiropas Komisijas puses nodrošina procesuālu paredzamību un nepārtrauktību, kā arī veicina uz pierādījumiem balstītas politikas veidošanu.

Mehānisms, kurā nauda ir piesaistīta reformām, darbojas arī ANM projektu ieviešanā. Liela apjoma un politiski sarežģītas reformas, kā, piemēram, darbaspēka tirgus reforma Spānijā, pensiju reforma Slovākijā vai regulēto profesiju reforma Portugālē, tika pieņemtas attiecīgajos parlamentos augsta spiediena apstākļos tieši pirms ANM plānos noteiktajiem termiņiem.

Par šādu piemēru uzskatāma arī garantētā minimālā ienākuma reforma Latvijā, kurai kopš lielās finanšu krīzes politiskā atbalsta trūkuma dēļ bija tieksme “vilkties” un “iesprūst”.

ANM ietekme uz politikas veidošanu

Jaunā ES finansējuma metodoloģija ir ievērojami palielinājusi Eiropas Komisijas ietekmi pār dalībvalstu politikas veidošanas procesiem (skatīt arī Bokhorst and Corti, 2023).

Ja Kohēzijas un Struktūrfondu pārvaldībā būtiska loma ir dalībvalstīm, tad ANM gadījumā par to primāri atbildīga ir Eiropas Komisija. Komisijai jāpārliecinās, ka dalībvalstu plāni atbilst minimālajiem nosacījumiem attiecībā uz klimata pārmaiņu un digitālajām investīcijām, ka tie adresē “būtisku daļu” no dalībvalstīm specifiskajām rekomendācijām (Eiropas Semestra ietvaros) un ka projekti nekaitē apkārtējai videi.

Tomēr mūsu pētījums liecina, ka praksē Komisijas loma ir ievērojami lielāka, proti, Komisija ne tikai pārbauda formālos kritērijus un maksājumu pieprasījumus, bet arī ir pastāvīgi klātesoša nacionālo plānu ieviešanā. Piemēram, Horvātijā, kur ANM plāns sasniedza pat 11% no IKP (lielākais relatīvais rādītājs ES), investīcijas un reformas tika detalizēti saskaņotas ar Komisiju vairāk nekā 80 sarunās.

Kaut arī atbildība par plānu formulēšanu un īstenošanu ir dalībvalstīm, Eiropas Komisija aktīvi piedalās īstenošanas fāzē, identificējot iespējamos kavējumus un piedāvājot risinājumus. Aizvadītajā vasarā Itālijas valdība vairākas nedēļas pavadīja pārrunās ar Komisiju, mēģinot atrast risinājumus nākamā maksājuma apstiprināšanai.

Taču ANM priekšrocības, ko sniedz efektivitāte un pozitīvais impulss uz nacionālās politikas procesu, atsver pārmērīgā centralizācija un striktums.

Kad tika rakstīti ANM plāni, reģionālās pašvaldības, sociālie partneri un parlaments tika apzināti vai neapzināti pastumti malā. Minētajiem faktoriem ir nozīmīga loma projektu īstenošanā, it īpaši lielāko dalībvalstu centralizēti izvirzītie mērķi ne vienmēr atbilst lokālajām izvēlēm, savukārt “no augšas” noteiktajos laika grafikos ne vienmēr ņemta vērā ieviešanas kapacitāte pašvaldību un reģionu līmenī. Itālijā ANM finansējumam ir tieksme plūst uz pašvaldībām ar augstu plānošanas kapacitāti, piemēram, Milānu, nevis Kalabriju vai Sicīliju, kur tas būtu visvairāk nepieciešams (Corti et al., 2022).

Turklāt uzraudzības (monitoring) process ir birokratizēts un neveikls. Tā ir labi zināma problēma saistībā ar Eiropas fondu apguvi, taču ANM gadījumā pastāvēja cerība, ka tiktu uzraudzīta tikai atskaites punktu un mērķu sasniegšana, nevis projektu norise rēķinu un pavadzīmju līmenī.

Entuziasmu, kas sākotnēji bija vērojams nacionālās politikas aprindās saistībā ar ANM, pamazām nomaina bažas un aizkaitinājums.

Visās aptaujātajās dalībvalstīs (tai skaitā Latvijā) politikas veidotāji nemitīgi sūdzas par ievērojamo nastu, ko rada pierādījumu iesniegšana, un uzraudzības pārmērīgo striktumu, kas praksē nozīmē uzraudzību projektu pavadzīmju līmenī. Intervijās politikas veidotāji minēja nebeidzamās diskusijas par dokumentos fiksētajām detaļām, kas novērš uzmanību no lielākiem projektu mērķiem.

Kritiķi pieļauj, ka ANM birokratizācijas līmenis attur mazākus uzņēmumus un NVO no pieteikšanās. Dalībvalstīs ar īpaši vērienīgiem ANM plāniem politikas veidotāji pieļauj, ka turpmāk viņi varētu būt mazāk ambiciozi.

Kā dalībvalstīm veicas ar plānu ieviešanu 

ANM tika ieviests laikā, kad pastāvēja neskaidrība par pandēmijas radītā ekonomiskā trieciena apmēru un ietekmi. Valstu parādu procentu likmes bija zemas, un vairākas starptautiskās institūcijas bija gadiem aicinājušas palielināt publisko investīciju līmeni. Šajā ziņā ANM instrumentā tika ietverts izcils piedāvājums attiecībā uz investīcijām, lai adresētu sociālos, digitālos un klimata izaicinājumus.

Nacionālā un Eiropas līmeņa risinājumi, piemēram, attiecībā uz nepilna laika darbu, pārsteidzoši efektīvi absorbēja krīzes šoku. Pēc dīkstāves režīma atcelšanas darba tirgus ātri atguvās, bezdarbs ievērojami mazinājās, un daudzās valstīs bija novērojams darbaspēka trūkums. Tās bija labas ziņas ekonomikai, taču ANM plānu īstenošanu padarīja sarežģītu. Strauji augošā inflācija sadārdzināja būvmateriālu izmaksas un algas, kas savukārt nozīmēja – ANM plānos iekļautās izmaksas vairs nebija aktuālas. Tāpat tika pārrēķinātas subsīdijas un izvirzītas jaunas prioritātes zaļajai enerģijai, kā rezultātā valstīm bija no jauna jāvienojas ar Komisiju par to, kādi pasākumi ir iespējami ar pieejamo finansējumu.

Kopš finanšu krīzes vairākas Eiropas valstis ir samazinājušas publisko investīciju apjomu, tādēļ ierēdniecībā trūkst ekspertīzes, un to nevar risināt, ātri pieņemot jaunus darbiniekus.

Eiropas Komisijas nesen veiktā analīze sniedz samērā pozitīvu ANM ieviešanas novērtējumu. 2023. gada aprīlī visās dalībvalstīs tika sasniegti 1840 atskaites punktu un kavēšanās tika konstatēta 422 gadījumos (18,6%). Līdz 2024. gada vasarai Komisija paredz iespējamu kavēšanos tikai 13,5% projektu (European Commission, 2023). Tāda priekšzīmīga valsts kā Spānija jau ir veiksmīgi iesniegusi trīs maksājumu pieprasījumus.

Vienlaikus grūtākie ANM plānu mērķi – kvantitatīvi rezultāti lielos investīciju projektos – ir ieplānoti pēdējos divos gados (ANM noslēgums paredzēts 2026. gadā). 2023. gadā dalībvalstīm bija izmaksāti tikai 27% no ANM kopējā finansējuma (Tordoir, 2023). Bažas ir par Itāliju, kuras Revīzijas palāta aizvadītajā pavasarī brīdināja: kavējumi fiksēti vairāk nekā pusē ANM projektu Itālijā, un daudzi liela apjoma projekti joprojām atrodas agrīnajā stadijā (Euractiv, 2023).

Eiropas Komisija ir noskaņota, lai ANM kļūtu par veiksmes stāstu. Tomēr ir sarežģīti iedomāties, kā dalībvalstis pirms 2027. gada varētu sasniegt visus atskaites punktus un mērķus.

Šobrīd Komisija mēģina problēmas risināt, atskaitot daļu no nākamā maksājuma par daļēji sasniegtajiem mērķiem. Tas var nedaudz uzlabot ANM elastību, taču, to darot, tiek radīts pretējs stimuls, kur maksājuma aprēķināšanā rezultāts “uz papīra” tiek uzskatīts par svarīgāku nekā mērķu sasniegšana pēc būtības.

Secinājumi: vairāk uzmanības jāpievērš ANM elastībai

Pēdējos gados starp ES politikas veidotājiem ir nostiprinājusies pārliecība, ka publiskās investīcijas visiem iedzīvotājiem pieejamajos pakalpojumos un infrastruktūrā ir būtisks elements, lai risinātu izaicinājumus saistībā ar klimata pārmaiņām, digitalizāciju un sabiedrības novecošanos. ANM plānos nauda minētajām investīcijām ir sasaistīta ar konkrētiem mērķiem un atskaites punktiem. Rezultātos balstītā pieeja kļūst par metodoloģiju, kas tiek izmantota arvien jaunās politikas jomās un instrumentos, tostarp patlaban plaši diskutētajās izmaiņās ES budžeta noteikumos un finanšu palīdzībā Ukrainai.  

Tomēr līdzšinējā pieredze ar attiecīgo metodoloģiju ir neviennozīmīga – vērojami gan veiksmes stāsti, gan vilšanās un kavējumi, kā arī jau zināmās ES finansējuma absorbcijas problēmas. Eiropas Komisija ar dalībvalstīm joprojām diskutē par to, kā uzlabot sadarbību un plānu ieviešanu.

ANM ietverta būtiska pretruna, kas var saasināties, tuvojoties ANM instrumenta noslēgumam 2026. gadā.

Katrs ANM plāns ir līgums, kas balstīts virknē detalizētu pieņēmumu, kuri veikti 2021. gadā. Taču apstākļi starptautiskajā un nacionālajā līmenī mainās ārkārtīgi ātri. Demokrātisko procesu nacionālajā līmenī nav viegli apvienot ar strikti noteiktiem līgumiem. Vismaz ANM investīciju (ja ne reformu) gadījumā ir svarīgi nodrošināt, ka jauna informācija un apsvērumi var tikt integrēti pārvaldības procesā. Jaunās valdību koalīcijas, kuras pārņem plānus, ko sastādījušas un apstiprinājušas to priekšteces, var mēģināt samazināt projektu vērienu vai mainīt prioritātes, vai citādi pārbaudīt noslēgto līgumu robežas. Tomēr “kreditoru dalībvalstu” reflekss ir centieni palielināt kontroli, apgalvojot, ka “līgums ir līgums”.

Mūsu analīze liecina: lai ANM instruments būtu “veiksmes stāsts”, tam nepieciešama elastība ieviešanas un uzraudzības procesā. Taču lielāka elastība nenozīmē, ka problēmas tiek paslaucītas zem paklāja. Tā vietā tiek izveidota uzraudzības sistēma, ka ļauj labāk pielāgoties neparedzamām izmaiņām, kas dalībvalstīs veicinātu atbalstu un uzticēšanos ANM instrumentam un projektiem. Eiropas Komisijai vajadzētu fokusēties tikai uz augsta riska gadījumiem, kas nevar tikt atrisināti nacionālajā līmenī, nevis cieši turēt roku uz pulsa visā ieviešanas un uzraudzības procesā. Šāds modelis dod dalībvalstīm vairāk brīvības ieviešanā, un gala lēmumu pieņēmējs būtu ES Padome.

Turpretī kontrole un strikta 2021. gadā veikto atrunu ievērošana rezultēsies neefektīvā ANM fondu izmantošanā.

Attiecībā uz citu ES fondu un instrumentu pārvaldību nākotnē, kam Komisijas acīs ANM ir iedvesmas avots, jācenšas panākt līdzsvaru starp kontroli un elastību. Paradoksāli, tomēr, iegūstot elastību, ANM instruments kļūtu vairāk, nevis mazāk orientēts uz rezultātiem. Elastība jāpiemēro arī ANM beigu termiņam. Labāk, lai īstenošanas process aizņem nedaudz ilgāku laiku, nodrošinot, ka finansējums tiek iztērēts adekvāti un veicina ekonomikas “noturību”, nekā fokusēties uz noteikto termiņu, riskējot, ka nauda tiks iztērēta tikai “uz papīra”.

Citētie avoti:

  • Bokhorst, D. en Corti, F. (2023) Governing Europe’s Recovery and Resilience Facility: Between Discipline and Discretion. Government and Opposition. 1–17. doi: 10.1017/gov.2023.14.
  • Corti, F. et al. (2022) The Role of the Recovery and Resilience Facility in Strengthening Childcare Policies. Recovery Watch Policy Study. Brussels: Foundation for European Progressive Studies, July.
  • Euractiv (2023) Italy struggles with Recovery Fund, Meloni says no risk. 29 maart.
  • Europese Commissie (2023) Report on the implementation of the Recovery and Resilience Facility: Moving Forward. COM (2023) 545 final. Brussel.
  • Tordoir, S. (2023) EU fiscal rule reform has become a defensive fight. Euractiv. 4 mei.
  • Zeitlin, J., Bokhorst, D. en Eihmanis, E. (2023) Governing the RRF: Drafting, Monitoring and Implementing the National Recovery and Resilience Plans as an Interactive Multilevel Process. Recovery Watch Policy Study. Brussels: Foundation for European Progressive Studies, June.
Labs saturs
11
Pievienot komentāru
LATVIJAS REPUBLIKAS TIESĪBU AKTI
LATVIJAS REPUBLIKAS OFICIĀLAIS IZDEVUMS
ŽURNĀLS TIESISKAI DOMAI UN PRAKSEI