Kāda ir parlamentārās kontroles vieta un nozīme parlamentārajā demokrātijā?
Manā izpratnē parlamentārā kontrole ir absolūti nepieciešams parlamentārās demokrātijas priekšnoteikums līdztekus likumdošanas un citām funkcijām. Manuprāt, bez parlamentārās kontroles parlamentārā demokrātija nespēj pilnvērtīgi funkcionēt un sasniegt savu mērķi.
Kādi ir nosacījumi, lai varētu teikt - jā, parlamentārā kontrole tiek īstenota?
Katram parlamentam ir diezgan atšķirīgas formas, kādās tiek īstenota parlamentārā kontrole. Dažas no tām ir klasiskas un standartizētas, piemēram, deputātu jautājumi, pieprasījumi (t.s. interpelācijas), arī izmeklēšanas komisijas, bet ir vēl arī citas. Tās katrā valstī parādās ar individuālām iezīmēm. Taču, lai varētu uzskatīt, ka parlamentārā kontrole patiešām tiek īstenota, tai jābūt, pirmkārt, pastāvīgai. Tā nevar būt tikai neregulāra, laiku pa laikam veicama darbība reizi nedēļā, mēnesī vai pusgadā.
Parlamentārajai kontrolei ir jābūt nepārtraukti. Otrkārt, neatkarīgi no kontroles formām katrā valstī būtu jāsasniedz parlamentārās kontroles mērķis, un tai jābūt tādai, kas neatstāj kādu parlamentārai kontrolei teorētiski pakļautu, bet praksē "nenosegtu laukumu". Treškārt, tai jābūt pietiekoši efektīvai. Ja tas tā nav, agri vai vēlu iezīmēsies kaut kādi parlamentārās demokrātijas trūkumi.
Kā šāda pastāvīga parlamentārā kontrole izpaužas Latvijas Saeimā?
Savā pastāvīgajā darbā to visbiežāk realizē Saeimas komisijas, uzraugot tās ministrijas, kuru darbības joma ietilpst attiecīgās Saeimas komisijas kompetencē. Ministri un ministriju pārstāvji apmeklē Saeimas komisiju sēdes un pamato, piemēram, Ministru kabineta iesniegtajos likumprojektos ietvertos risinājumus. No visiem likumprojektiem, kas tiek izskatīti Saeimā, aptuveni divas trešdaļas iesniedz valdība [Ministru kabinets]. Caur šo likumprojektu izvērtēšanu vienlaikus tiek veikta ministriju darbības kontrole.
Dažkārt nācies dzirdēt, ka kontroles funkciju realizē tikai tie Saeimas deputāti, kas pārstāv opozīciju, un parlamentārā kontrole ir tikai opozīcijas ierocis. Tas, manuprāt, nav īsti pareizs priekšstats. Protams, ka opozīcija biežāk uzdod jautājumus, taču parlamentārā kontrole ir Saeimas kā institūcijas funkcija.
Tātad arī ikdienas darbs Saeimas komisijās ir uzskatāms par parlamentārās kontroles izpausmi?
Jā, tas izpaužas arī Saeimas komisiju ikdienas darbā. Piemēram, Sociālo un darba lietu komisijas, Aizsardzības, iekšlietu un korupcijas apkarošanas komisijas un citu Saeimas komisiju pastāvīgā kontrolē ir institūcijas, kuras realizē izpildvaru.
Vai, jūsuprāt, Saeimas parlamentārā kontrole tiek veikta pilnvērtīgi?
Manuprāt, visas parlamentārās kontroles iespējas netiek pilnībā izmantotas. Piemēram, bieži vien Saeimas pieņemts likums tiek uzskatīts kā sasniegts mērķis. Likums ir pieņemts – labi! Taču vēl labāk būtu, ja pēc tam tiktu veikts pieņemtā likuma darbības efektivitātes novērtējums un attiecīgā Saeimas komisija pēc kāda laika izvērtētu, kā jaunais regulējums ikdienas praksē tiek piemērots un vai ir sasniegts tas mērķis, kura dēļ likums tika pieņemts. Piemēram, vai likumprojekts tiek piemērots tieši tā, kā likumdevējs to vēlējās? Izvērtējot likuma piemērošanas procesu, Saeimas komisija varētu pilnvērtīgāk realizēt Saeimas kontroles funkciju.
Manuprāt, šobrīd ne visai pilnvērtīgi funkcionē Saeimas deputātu jautājumu izskatīšana.2 Pārāk bieži ir tā, ka ministri savas aizņemtības dēļ nevar ierasties Saeimā un mutiski klātienē atbildēt uz deputātu jautājumiem. Šādas situācijas varētu būt tikai izņēmuma gadījumā, nevis pastāvīga prakse. Šeit būtu vēlams tāds risinājums, kas ļautu Saeimas deputātiem ātrāk saņemt informāciju, nevis pēc mēneša.
Jārunā arī par to, ka sabiedrībā nav pilnvērtīgas izpratnes par parlamentārās kontroles nepieciešamību un tās nozīmi. Tas atspoguļojas arī dažu Saeimas deputātu priekšstatos. Parlamentārā kontrole ir jārealizē Saeimas kā tautas pārstāvības institūcijas cienīgā veidā un ir vismaz netālredzīgi, ja pozīcijas partijas deputāts pasaka – mēs šo kontroli nerealizēsim, jo tā ir mūsu partijas atbalstīta valdība. Tas nav pareizi. Manuprāt, atdodot kritizēšanas un kontrolēšanas funkciju opozīcijai, vairākumā esošās politiskās partijas neko neiegūst, bet drīzāk zaudē iespēju sasniegt labāko iespējamo rezultātu.
Tā kā izmeklēšanas uzsākšanai nav nepieciešams Saeimas vairākuma atbalsts, to praksē visbiežāk tomēr rosina mazākumā esošie deputāti. Satversmes 26. pants paredz, ka parlamentārās izmeklēšanas komisija ir jāizveido, ja to pieprasa tikai trešā daļa Saeimas deputātu. Cik lietderīga var būt šāda "opozicionāra izmeklēšana"?
Protams, var vērtēt, cik tas ir lietderīgi. Taču, ja Saeima vēlētos efektīvi realizēt parlamentāro kontroli, nekas neliedz Saeimai pašai izveidot izmeklēšanas komisiju pēc 10 deputātu priekšlikuma. Protams, ka politiskās partijas uz to raugās ar bažām – ko tad mēs tur pētīsim un izmeklēsim – vai paši sevi? Bet domāju, ka tie deputāti, kas ir bijuši gan parlamenta pozīcijā, gan opozīcijā, redz, ka šāda kontrole spēj identificēt trūkumus un uzlabot lietas. Saeimā jau šobrīd ir komisijas, ko vada opozīcijas deputāti, un tās savā ikdienas darbā īsteno parlamentāro kontroli pār kādu no ministrijām, kuru vada attiecīgi pozīcijas pārstāvis – ministrs.
Piemēram, Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisiju jau ilgstoši vada opozīcijas deputāts [Sergejs Dolgopolovs pārstāv partiju "Saskaņa"]. Es teiktu, ka šādas komisijas realizētā kontrole ir pat efektīvāka. Tāpat ilgu laiku bija Saeimas Sociālo un darba lietu komisijā. Protams, opozīcijai šajās komisijās nav vairākuma. Taču komisijas vadītājs nosaka komisijas darba kārtību, izlemj, kādas personas tiks uzaicinātas, un tādējādi var sasniegt rezultātus. Arī izmeklēšanas komisijas darba rezultāti lielā mērā ir atkarīgi ne tikai no tā, kāds ir tās izveidošanas cēlonis un mērķis. Ne mazāk svarīgi ir paši deputāti, kas šo jautājumu pēta. Dažkārt varam redzēt, ka pārāk plaši vai nekonkrēti formulēts komisijas uzdevums pašiem deputātiem rada grūtības noskaidrot, ko komisija ir tiesīga vai nav tiesīga darīt, jo rodas strīdi par komisijas mandāta apjomu.
Tātad darbs izmeklēšanas komisijā varētu būt labs instruments deputātam, kas vēlas sakārtot kādu jomu, neatkarīgi no tā, vai viņš pārstāv opozīcijas vai pozīcijas partiju.
Jā, tā ir iespēja, bet komisija nesastāv no viena cilvēka, un visai komisijai ir jāmēģina vienoties. Tas ir svarīgi visā parlamenta darbā, no tā atkarīgs Saeimas prestižs. Ja izmeklēšanas komisijas deputāti vēlas darbu paveikt labi un strādā vienotam mērķim, tad patiešām rezultāts var būt labs. Šajā gadījumā es runāju par parlamentārās izmeklēšanas komisijas kompetencei atbilstošiem rezultātiem – noskaidrot sistēmiskus trūkumus un iespējamos uzlabojumus normatīvajā regulējumā.
Taču, ja ir tādi gadījumi, ka partijas atsauc savus pārstāvjus no parlamentārās izmeklēšanas komisijas vai ir problēmas ar kvoruma nodrošināšanu, tad cerēt uz labu rezultātu nevar. Tad priekšplānā izvirzās kaut kādas puspatiesības, un manipulācijas iespējas.
Manuprāt, tas, kas šobrīd nedaudz pietrūkst, ir plašāks skatījums. Ir reizes, kad parlaments aplūko lietas plašākā tvērumā, piemēram, pirms jaunas valdības izveidošanas vai pirms gadskārtējā budžeta apstiprināšanas. Tagad Saeimā darbojas Ilgtspējīgas attīstības komisija. Parlamentārās izmeklēšanas komisijas parasti tiek izveidotas, kad ir noticis konkrēts gadījums, kad ir iestājušās sekas. Taču, lai saskatītu sistēmiskus trūkumus, nav jāgaida, līdz kaut kas būs noticis. Tāpat kā pie ārsta vēlams iet savlaicīgi - tad sagaidāms, ka rezultāts varētu būt labāks.
Vai Saeimas deputāti ir pietiekoši kompetenti un profesionāli, lai spētu izmeklēt sarežģītus jautājumus, kuri dažkārt saistīti pat ar noziedzīgām darbībām?
Nekur jau nemāca, kā veikt parlamentāro kontroli. Tādas augstskolas nav. Turklāt parlamentārās izmeklēšanas komisijas nestrādā visu laiku, jo tās tiek izveidotas noteiktiem gadījumiem. Dažkārt sabiedrība pieprasa rezultātu, kādu patiesībā no parlamentārās izmeklēšanas komisijas nemaz nevar sagaidīt. Tas ir ļoti izplatīts mīts, ka parlamentārā izmeklēšanas komisija aizstās kaut kādu izmeklēšanu, kas tiek veikta, piemēram, kriminālprocesuālā kārtībā.
Taču tas nemaz nav parlamentārās izmeklēšanas mērķis. Tā ir realizējama tikai likuma ietvaros, parlaments nevar saukt kādu pie kriminālatbildības. To, vai persona ir vai nav vainīga konkrētos noziedzīgos nodarījumos, nosaka citas institūcijas. Turpretī parlamentārā izmeklēšana var sniegt šādu notikumu politisku izvērtējumu un meklēt atbildes uz sistēmiskiem jautājumiem, kāpēc tā varēja notikt – vai tas ir normatīvā regulējuma trūkums, varbūt kāda amatpersona nav pildījusi likumā noteiktos pienākumus.
Protams, gribētos, lai izmeklēšanas komisiju deputātiem būtu vairāk prasmes ar parlamentāriem līdzekļiem nonākt pie rezultāta. Bet ir nepareizi prasīt, lai parlamentāro izmeklēšanas komisiju deputāti darbotos kā tādi izmeklētāji, detektīvi. Viņu darbības mērķis ir pavisam cits – nonākt pie secinājumiem un priekšlikumiem situācijas uzlabošanai, kurus pēc tam parlaments var arī pats īstenot.
Situācijas uzlabošanai ar parlamentārām metodēm?
Tieši tā. Gan pati izmeklēšana ir parlamentāriska, gan tās secinājumi tādā ziņā, ka tas ir politisks vērtējums par kaut kādu jautājumu. Tas var rezultēties Saeimas parlamentāras izmeklēšanas komisijas izstrādātā un iesniegtā likumprojektā, bet Saeimas parlamentārā izmeklēšana nekādā mērā nedublē nedz žurnālistisko, nedz medicīnisko, nedz kriminālizmeklēšanu.
Ja Saeimas deputāti koncentrējas uz to, kas ir parlamentārā izmeklēšana, ja ir pietiekoši daudz laika, precīzi noformulēts uzdevums un pieejami resursi, tad ir iespējams labs rezultāts. Ne mazāk svarīgi, lai Saeimas deputāti paši apzinātos, ka tas, ko un kā viņi dara, galu galā atspoguļojas sabiedrības uzticībā gan viņu pārstāvētajām partijām, gan Saeimai kopumā.
Dažkārt tomēr šķiet, ka darbs parlamentārās izmeklēšanas komisijās drīzāk ir kārtējā politiskā izrādīšanās, iespēja nokritizēt valdības darbu.
Politikā viss ir politika. Tomēr uzskatu, ka ir nepareizi domāt par izmeklēšanas komisijām kā par ieroci opozīcijas rokās un izrādīšanos vēlētāju priekšā. Piemēram, Zolitūdes traģēdija. Sākotnējais mēģinājums veidot sabiedrisko izmeklēšanas komisiju cieta neveiksmi. Tobrīd arī Saeimā nekas cits netika izveidots. Pēc vēlēšanām vairāki deputāti pieprasīja izveidot parlamentārās izmeklēšanas komisiju, un tad tā tika izveidota. Ar to gribu pateikt, ka arī pozīcijai būtu labi apzināties situāciju, un, ja ir noticis kaut kas tāds, tad tas ir visas Saeimas prestiža jautājums to izmeklēt. Pretējā gadījumā šī jautājuma politiskā izvērtēšana ir atstāta opozīcijas ziņā, un pēc tam pozīcijai atliek noraudzīties, kā kāds opozīcijas deputāts izmeklēšanas komisijas darbu izmanto cīņai pret izveidotu sistēmu.
Vēlreiz gribu uzsvērt, ka parlamenta tiesība izveidot izmeklēšanas komisiju nav tikai 34 opozīcijas deputātu prerogatīva. Pēc 10 Saeimas deputātu priekšlikuma, Saeima var pati izveidot šādu komisiju. Un jāatzīmē, parasti izveidojot parlamentārās izmeklēšanas komisiju, tajā tiek iekļauts vienāds skaits deputātu no katras Saeimā pārstāvētās frakcijas. Tā rezultātā pozīcijas deputātu vairākums komisijā var atšķirties no balsu sadalījuma Saeimā.
Likumā, kas regulē parlamentārās izmeklēšanas komisijas darbu, noteiktas diezgan plašas pilnvaras. Piemēram, uzdot veikt revīziju valsts un pašvaldību iestādēs, aģentūrās, kapitālsabiedrībās, kā arī citos uzņēmumos, sabiedriskās organizācijās un pie fiziskām personām, ja tās, piemēram, pilda valsts vai pašvaldības iepirkumu. Cik pilnvērtīgi deputāti tās izmanto?
Tas atkarīgs no tā, kādu gadījumu komisija izmeklē. Tas, ka likumā ir tāda iespēja, nenozīmē, ka tā katru reizi ir jāizmanto. Revīziju veic, ja tā ir nepieciešama. Jāņem vērā, ka tā maksā naudu un nav jēgas tērēt valsts budžeta līdzekļus, ja tas nav vajadzīgs.
Taču ir vēl viens interesants institūts – prokurors, kurš piedalās komisijas darbā. Pagaidām vēl nevar atzīt, ka šī iespēja būtu efektīvi izmantota. Bet es liktu uzsvaru uz vārdu "pagaidām". Arī faktam, ka prokuroram ir tiesības piedalīties, ir preventīva nozīme. Ja persona izklāsta viedokli prokurora klātbūtnē, pastāvot aizdomām par noziedzīgu nodarījumu, prokurors ir tiesīgs attiecīgi rīkoties. Līdz ar to tā nav tikai tāda saruna kafejnīcā.
Taču parlamentārās izmeklēšanas komisijai prokurors ir jāpieaicina, iesniedzot motivētu ierosinājumu ģenerālprokuroram. Vai tas vienmēr tiek darīts?
Tā ir viena no iespējām. Esmu bieži dzirdējis, ka komisijas to vēlas.
Piemēram, bijušais Valsts policijas priekšnieks Juris Rekšņa pirms kāda laika pat ir izteicies, ka tādējādi patiesā darba darītāji tiek traucēti un atrauti no darba, proti, tā ir tāda laika šķiešana.3
Es atturētos no vērtējuma, vai tā ir laika šķiešana. Varētu būt, ka ir tādas komisijas sēdes, kurās deputāti iztaujā personas, lai noskaidrotu kādus faktus un tām, patiesi, ir mazāka nozīme, bet ir iespējamas arī tādas izmeklēšanas komisijas sēdes, kurās ir nozīme katram uzaicinātās personas vārdam. Taču ir iespaids, ka personām, kurām ir priekšzināšanas, kā būtu veicama pratināšana, spēj daudz efektīvāk iztaujāt uz komisijas sēdi uzaicinātās personas nekā deputāti, kuriem šādu priekšzināšanu nav.
Ņemot vērā jūsu pieredzi, vadot Saeimas Juridisko biroju, vai izmeklēšanas komisijas mēdza vērsties pēc padoma pie parlamenta juristiem, kā efektīvāk organizēt izmeklēšanas darbu?
Diezgan bieži uzreiz pēc izmeklēšanas komisijas izveides Juridiskā biroja pārstāvji tiek uzaicināti izstāstīt, kādas metodes parlamentārā izmeklēšanā varētu izmantot. Lai gan katrā Saeimā tiek izveidotas vidēji trīs četras parlamentārās izmeklēšanas komisijas, lielākoties deputāti tajās piedalās pirmo reizi, līdz ar to viņiem nav priekšzināšanu, kā tas būtu darāms, kādi ir iespējamie paņēmieni, darba grafiki, tiesības utt.
Šāda prakse bija vairāk izplatīta, pirms tika pieņemts Parlamentārās izmeklēšanas komisiju likums [2003. gadā], bet arī pēc likuma stāšanās spēkā šādi uzaicinājumi ir bijuši. Saeimas Juridiskais birojs ir sniedzis arī atzinumus par izmeklēšanas komisiju izstrādātajiem likumprojektiem. Taču parasti parlamentārā izmeklēšanas komisija pati izvēlas, kādas metodes un kādā termiņā izmantot, kad aicināt vienu vai otru personu – tā ir izmeklēšanas komisijas prerogatīva.
Vai varat minēt kādu parlamentārās izmeklēšanas komisijas darbu, kā rezultātā tapuši nozīmīgi grozījumi normatīvo aktu regulējumā?
Ja raugāmies uz to, kuras komisijas darbs ir noslēdzies ar visplašāko ziņojumu un visvairāk priekšlikumiem, tā droši vien ir Zolitūdes traģēdijas izmeklēšanas komisija. Taču, manuprāt, komisijas darbu nevar mērīt pēc likumprojektu skaita vai ziņojuma lapaspušu skaita. Izmeklēšanas komisijas galvenais nolūks ir novērst tās kļūdas, kuras izgaismojusi kaut kāda situācija. Tās parasti nav dabas izraisītas katastrofas, bet sistēmā ilgstoši pastāvošu trūkumu rezultāts. Piemēram, bija komisija, kas izmeklēja kredītu izkrāpšanas gadījumus [G-24 kredītu izmeklēšanas komisija 1997. gadā], komisija, kas izmeklēja trūkumus finanšu sektoru regulējošos noteikumos [Banku krīzes izmeklēšanas komisija 1995. gadā]. Tāpat Saeima ir izmeklējusi atsevišķus privatizācijas jautājumus.
Piemēram, t.s. Trīs miljonu latu lietas izmeklēšanas komisija, ko vadīja Panteļejeva kungs [Andrejs Panteļejevs, 5., 6., 7. Saeimas deputāts], nāca ar priekšlikumu izstrādāt likumu, kas regulētu parlamentārās izmeklēšanas komisiju darbu, jo komisija bija nākusi pie secinājuma, ka tāds ir nepieciešams. Tiesa, uzreiz priekšlikums neguva atbalstu un likumu pieņēma tikai nākamajā Saeimas sasaukumā.
Nesen noslēdzās Korupcijas un lobēšanas izmeklēšanas komisijas darbs bez gala ziņojuma. Tas, gribot negribot, aktualizē jautājumu par šādu izmeklēšanas komisiju lietderību.
Protams, ir arī slikti piemēri. Tad ir jautājums, vai tā ir sistēmas kļūda vai individuāls gadījums? Gadījums prasa rūpīgāku izvērtējumu, taču es šādā situācijā neaicinātu uz momentānu rīcību sistēmu grozīt. Parlamentārā izmeklēšana ir labs instruments ar noteikumu, ka to grib un prot izmantot. Līdzīgi kā skalpelis ķirurga rokā var darīt labu darbu, bet ļaundara rokās – sliktu. Instruments tāpēc nav vainīgs. Ar prasmīgu pieeju parlamentārā izmeklēšana var dot labus rezultātus ilgtermiņā. Taču pašreizējā partiju politiskā konkurence ne vienmēr ļauj sasniegt rezultātus. Tā ir deputātu vēlme vai nevēlēšanās sadarboties, nevis sistēmas vaina.
Manuprāt, parlamentārās kontroles līdzekļu formas var tikt papildinātas ar citiem kontroles līdzekļiem. Nepieciešams paskatīties, kā pilnveidot jau pašreizējo regulējumu, piemēram, jau pieminētos deputātu jautājumus un ministru atskaitīšanos Saeimai – varbūt to var veikt biežāk? Ne tik sen ir ieviesta jauna, manuprāt, laba forma – reizi gadā uzklausīt ārlietu ministra ziņojumu ar tam sekojošām ārpolitikas debatēm. Arī tas ir parlamentārās kontroles līdzeklis. Ir arī citi kontroles mehānismi, kas vēl nav parādījuši rezultātus, bet pamazām attīstās.
Uzskatu, ka Latvijā parlaments nav nedz labāks, nedz sliktāks par daudzu citu valstu parlamentiem. Mums jābeidz atkārtot, ka esam kaut kādā ziņā nepilnvērtīgi un ka pie mums viss ir slikti. Nav vienas brīnumnūjiņas, ar kuru uzreiz panāksim efektīvāku parlamentu, taču parlamentārajā demokrātijā daudz kas ir atkarīgs tikai un vienīgi no politiski izglītota vēlētāja. Tātad atkarīgs no mums pašiem.
1Grāmata "Parlamentārā izmeklēšana Latvijas Republikā" izdota apgādā "Latvijas Vēstnesis". Apjomīgā pētījuma divos sējumos apkopoti Latvijā pazīstamu juristu un žurnālistu atzinumi par parlamentāro demokrātiju un parlamentārās kontroles funkciju, izmeklēšanas komisiju galaziņojumi un komisijas amatpersonu viedokļi. Grāmatas idejas autors un zinātniskais redaktors ir Tiesību zinātņu pētniecības institūta vadītājs, profesors Dr.iur. Ringolds Balodis.
2Saeimas kārtības rullis paredz, ka ne mazāk kā pieci deputāti var rakstveidā iesniegt jautājumu Ministra prezidentam, Ministru prezidenta biedram, ministram un Latvijas Bankas prezidentam par šo amatpersonu kompetencē esošajām lietām.
3Pēdējā laikā aktualizējies jautājums: Vai ir jēga veidot parlamentārās izmeklēšanas komisijas? Viedoklis par & pret. Sestdiena, 2014. 21. novembris.
